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    公共管理之器、術、道——需求溢出理論的公共管理資源論和公共管理學知識體系論

    來源:UC論文網2018-09-06 08:09

    摘要:

      作為一種解決公共問題的實踐,公共管理離不開器、術、道三種基本要素。其中,器是公共管理賴以實現的資源或工具,包括作為一級資源的人力資源、物力資源、時空資源和作為二級資源的財力資源和心力資源;術是御器...

      作為一種解決公共問題的實踐,公共管理離不開器、術、道三種基本要素。其中,器是公共管理賴以實現的資源或工具,包括作為一級資源的人力資源、物力資源、時空資源和作為二級資源的財力資源和心力資源;術是御器之術,即公共資源開發利用的技術方法策略,包括御人之術、御物之術、御時之術、御空之術、御財之術和御心之術;道為統術之道,即御器之術的價值導向,包括公共問題的識別之道和公共問題的排序之道。作為一個學科領域,公共管理學的知識體系由御器之術和統術之道構成,單純關于器的知識并不在公共管理學的知識體系之內。其中,御器之術是公共管理學和其他學科共享的知識,而統術之道則為公共管理學的核心知識。公共管理學的靈魂和核心競爭力在道不在術。


      關鍵詞:知識體系;公共管理;道;需求溢出;公共資源;


      作者簡介:劉太剛(1966—),男,黑龍江伊春人,中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師,主要研究方向為公共管理基礎理論(需求溢出理論)、事業單位與非營利組織、傳統中國的公共管理。


      作為一門以指導公共管理實踐為使命的學科,公共管理學的知識來自于對公共管理實踐的觀察、總結和想象。這種觀察、總結和想象的過程,既可以說是一個“格物致知”的過程,也可以說是一個從“形而下”(器)到“形而上”(道)的過程。


      一、公共管理之器:公共管理賴以實現的資源


      無論對公共事務或公共問題如何界定,公共事務或公共問題在本質上都是人的需求。就此而言,作為處理公共事務或解決公共問題為宗旨的實踐活動,公共管理實際上是一種滿足人的需求的活動。而無論滿足人的何種需求(包括物質需求和精神需求),都需要某種資源,尤其是能夠感知的實體資源,如人力資源和物質資源。對于這種公共管理所賴以實現的資源,筆者稱之為公共管理之器———“形而下者謂之器”。(1)正如俗語“巧婦難為無米之炊”所揭示的那樣,沒有公共管理之器,再精妙公共管理制度都無法達至公共管理的基本目標———解決公共問題。


      公共管理賴以實施的資源包括兩類:一類是具有物理特征或直接以物理形態呈現的資源,包括人和各種可感知的物質資源,即人力資源和物力資源;另一類是能夠以非物理形態存在的資源,包括時間、空間、貨幣和文化資源等,即時空資源、財力資源和筆者所謂的心力資源。在上述資源中,人力資源、物力資源及時空資源屬于公共管理賴以存在的資源或基礎性資源,筆者稱之為公共管理的一級資源;而財力資源和心力資源則通過轉化為前述一級資源而有助于公共管理,筆者稱之為公共管理的二級資源。


      (一)公共管理的一級資源:人力資源、物力資源及時空資源


      1.人力資源———公共管理的第一資源


      人力資源也就是生物學意義上的人,即個人或自然人。需求溢出理論認為:(1)公共管理是人類解決公共問題或處理公共事務的實踐,而公共問題或公共事務本質上是個人的需求溢出或溢出需求,即個人需求中超出(溢出)其本人及家庭的滿足能力的那部分需求;公共管理解決公共問題或處理公共事務,實際上是利用人的利他性(行為效果的利他性而非主觀動機的利他性,即公共性)來解決個人的需求溢出問題。這樣,離開了具有利他性或公共性的個人,也就沒有公共管理的主體,也就無所謂公共管理。就此而言,把人力資源稱作公共管理的第一資源,并不為過。


      作為公共管理第一資源的人力資源,既包括作為公共管理元主體的個人,也包括作為公共管理的服務對象或管理對象的個人。由于前者屬于公共管理的組織及體制之內的成員,因此筆者稱之為公共管理的內部人力資源;后者不屬于公共管理的組織及體制之內的成員,因此筆者稱之為公共管理的外部人力資源。


      (1)公共管理的內部人力資源


      需求溢出理論認為,具體開展公共管理活動的個人(包括作為公共管理組織成員的個人和不屬于公共管理組織的單純的個人)是公共管理的元主體,[1]即最早的公共管理主體、最基本的公共管理主體和最終的公共管理主體:首先,個人是最早出現的公共管理主體,早于公共組織;其次,個人是作為公共管理主體的公共組織的基本構成要素,沒有個人就沒有公共組織;再次,公共組織的公共管理活動最終要通過個人的活動來完成。作為一種有形的實體,身為公共管理元主體的個人本身也是公共管理所賴以實施的資源———人力資源。同時,由于這種人力資源作為公共管理的元主體,其本身就是公共管理的內部組件,因此屬于公共管理的內部人力資源。


      (2)公共管理的外部人力資源


      在公共管理體制之外,有三類個人能夠直接影響公共管理的實施:公共管理的規制對象、公共管理的服務對象和公共管理的協助人。這三類人都能為公共管理所用,其對公共管理的合作意愿及合作能力,直接影響公共管理的效果,甚至能決定公共管理的成敗。因此,這三類人屬于公共管理的外部人力資源。


      公共管理的規制對象———公共管理主體直接要求其承擔并履行特定義務的個人。例如,相對于警察的犯罪嫌疑人,相對于稅務部門的納稅義務人,等等。公共管理的服務對象———從公共管理活動中受益的個人。例如,從警察抓捕盜賊的活動中受益的失竊人,從政府的救助活動中受益的被救助人,從政府發布的風險提示中受益的旅游者,等等。公共管理的協助人———為公共管理活動提供必要幫助的個人。例如,為警察指示犯罪嫌疑人去向的人,作為強制執行現場的見證人而在執行人員的現場筆錄上簽字的人,等等。


      2.物力資源———公共管理的第二資源


      對于有些需求溢出問題(即公共事務)而言,僅憑人力資源無法最終解決,還必須有賴于特定的物質資源。例如,人的饑餓問題,最終要靠食物來解決。食物、空氣、土地、各類工具之類的有助于解決個人的需求溢出問題的物質資源,就是公共管理的物力資源。這類資源由公共管理中的人力資源來支配、使用、開發或制造,并服務于公共管理中的人力資源,因此屬于公共管理中的第二資源。


      公共管理中的物力資源包含兩類:自然資源和人工資源。


      (1)自然資源———物力資源中的基礎資源。


      自然資源是指自然界中天然形成的能夠滿足人的某種需求的物質資源,如水、陽光、空氣、土壤、原油等。由于人是物種在地球這一自然環境中進化的產物,人對自然環境的適應性必然導致人對自然資源的依賴性,由此也使特定的自然資源成為滿足人的生存需求的必需品。


      (2)人工資源———物力資源中的衍生資源。


      在能夠解決人的需求溢出問題的物質資源中,除了天然生成的自然資源之外,還有經過人工而生成的物質資源,如人工種植的糧食、燒制的陶瓷、生產的工具等。對于公共管理而言,這類物質資源屬于其物力資源中的人工資源。


      3.時空資源———公共管理的存在維度


      時間和空間是世間萬事萬物的存在維度,也是人及解決人的需求問題所必須的各種物力資源的存在維度,進而也是公共管理本身的存在維度。


      (1)時間資源


      公共管理的本質是解決人的需求溢出問題。而解決人的需求溢出問題是和時間節點緊密聯系在一起的。一方面,人的任何需求的滿足都存在一個時間底線,過了這個時間底線,原本能夠解決該需求問題的資源則失去解決該需求問題的效力。例如,食品可以解決人的饑餓問題,但對于一個已經餓死的人而言,再多再好的食品也無濟于事。另一方面,公共管理通過資源配置來解決人的需求溢出問題需要消耗一定的時間。如果公共管理資源配置所消耗的時間超出了需求滿足的底線時間,公共管理的目標就會落空。


      (2)空間資源


      空間資源是人的生存及其所有需求得以滿足的前提———沒有空間資源,解決人的需求溢出問題所必須的人力資源和物力資源也就無法存在,公共管理也就無從談起。盡管宇宙空間似乎無窮無盡,但能為公共管理所用的空間資源卻非常有限,尤其是易于利用的地表之上的低層空間和地下空間已逐漸變成稀缺資源;而這種空間資源的稀缺,已經深刻地改變了近現代公共管理的面貌。


      值得一提的是,作為天然存在的自然資源,時空資源和物力資源中的自然資源有三點顯著的不同。第一,時間和空間完全沒有物理存在形式,屬于非物質的范疇;而物力資源中的自然資源都有某種物理存在形式,即便是彌漫在特定空間中的大氣,也有其物理存在形式。第二,時空資源具有恒定性,多大的空間就是多大的空間、多長的時間就是多長的時間,人無法改變時間的流逝節奏,也無法再造或壓縮空間(盡管可以改變時空的利用效率);而物力資源中的自然資源則不具有恒定性,在理論上人可以再造和消耗這些自然資源。第三,時間和空間是公共管理的存在維度,任何公共管理活動都是在特定時間和空間中存在的;而物力資源中的自然資源則不是公共管理的存在維度,只是公共管理主體所借力的對象。正是基于上述三點差異,筆者將時空資源作為物力資源之外的單獨一類公共管理資源。


      (二)公共管理的二級資源:財力資源與心力資源


      從資源的角度看,財力資源和心力資源在當今的公共管理中發揮著極其重要的作用。但這兩類資源與前述人力物力資源并不在同一級次上,財力資源和心力資源必須轉化為人力資源或物力資源才能對公共管理有所助益,因此屬于公共管理的次級資源和可轉化資源。


      1.財力資源———人力資源及物力資源的貨幣存在


      財力資源即貨幣資源。財力資源之所以被列為第二類資源(能夠以非物理形態存在的資源),是因為財力資源不僅能夠以紙幣、硬幣等物理形態存在,還能夠以虛擬空間中的數字形態存在。尤其是隨著虛擬經濟的發展,越來越多的交易活動都是由虛擬空間的貨幣結算完成的———這類結算貨幣顯然是以非物理形態存在的。


      2.心力資源———人力資源及物力資源的文化內涵


      一個國家或民族的歷史、宗教、風俗、傳統及意識形態等文明印記,是能夠以非物理形態存在的公共管理資源,屬于公共管理的二級資源。由于這類資源是通過對人內心產生影響而對公共管理起作用,因此筆者稱之為公共管理的心力資源。但與財力資源一樣,這種心力資源也只有在能夠轉化為人力資源或物力資源的前提下才會對解決人的需求溢出問題有所助益,進而才能成為公共管理之器。以佛教來說,只有當其轉化為信奉佛教教義的僧侶信眾(人力資源)或佛經器物(物力資源)之后,佛教作為一種心力資源對公共管理的助益才得以顯現。


      總括而言,無論是公共管理的一級資源———人力資源、物力資源和時空資源,還是公共管理的二級資源———物力資源和心力資源,都是公共管理所賴以實現的工具性資源,筆者稱之為公共管理之器。


      二、公共管理的御器之術———資源開發利用的方法策略


      公共管理之器為公共管理所必須———如果沒有公共管理之器,個人的需求溢出問題就無從解決。但無論哪一種公共管理之器,不是簡單地存在就可以發揮其資源效用———它必須經過開發利用才能有助于公共管理。而開發利用公共管理之器的方法策略,就是公共管理的御器之術。


      (一)御人之術———人力資源的開發利用之術


      公共管理中的御人之術,是指對公共管理的人力資源的開發利用之術。其中,既包括對公共管理人力資源的開發之術(如選用招募、培養教育等),也包括對公共管理人力資源的利用之術(包括激勵、監督、制約等);既包括對公共管理內部人力資源(負有公共管理職責之人)的開發利用之術,也包括對公共管理外部人力資源(公共管理的規制對象、服務對象及協助人)的開發利用之術。


      應當指出的是,公共管理中的御人之術不單指上級對下級、管理者對管理對象的駕馭之術,同時也包括下級對上級以及平級之間、管理對象對管理者的監督制約之術;不僅包括以人御人的方法策略,還包括以制度御人(如法治)和以物力資源御人(如對人的技術監控)、以財力資源御人(如薪酬激勵)、以心力資源御人(如宗教教化)等方法策略。


      (二)御物之術———物力資源的開發利用之術


      公共管理中的御物之術,也就是對公共管理中的物力資源的開發利用之術。由于自然資源和人工資源具有不同的品性,公共管理中對這兩類物力資源的開發利用的方法策略也有明顯的不同。


      人工資源的開發利用,實際上是對自然資源的深度利用,即以自然資源為原材料加工制造人工合成物或通過人工培植或養殖生物來滿足人的需求。人工資源的開發利用,通常建立在科學技術進步的基礎上。但生產制造人工資源的科學技術本身并不是公共管理中的御物之術,如何將這些人工資源用于公共管理的方法策略,才是公共管理中的御物之術。例如,生產制造電腦的技術并不是公共管理的御物(電腦)之術,而利用電腦提高公共管理效能的方法策略則是公共管理中的御物(電腦)之術。另外,新制度主義認為制度資源是一種決策資源,制度決定著行為者的選擇范圍、行為偏好及其行動能力。在沒有制度約束的情況下,個體理性會導致集體行動困境的出現。制度一旦產生,就為相關行為者提供了約束和激勵機制,它為特定社會化過程中的行為角色提供了某種內在化的“行為規范”和認知模版。所以,制度資源成為一種人工決策資源。[2](P170)


      (三)御時之術和御空之術———時空資源的開發利用之術


      時間資源盡管有其客觀恒定性,但公共管理卻可以通過時間管理的手段來提高對時間資源的利用效率。公共管理中各種時間管理的手段,就是公共管理中的御時之術。從四千年前《尚書·堯典》所記載的觀象授時(1),到近現代公共管理中普遍確立的時效及期限制度,實際上都是公共管理中的御時之術的體現。


      對空間資源的開發利用同樣是公共管理的重要內容。《尚書·洪范》所載的“八政”(八項政務),就有“司空”一項。(2)而所謂的“司空”,其職責就是主管都市的建設規劃。可見在上古時代我國的公共管理就已經非常注重空間資源的開發利用。空間資源的開發利用之術,就是筆者所謂的御空之術。


      (四)御財之術———財力資源的開發利用之術


      財力資源的開發過程實際上是公共管理為解決公共問題(個人的需求溢出)而聚集財力的過程,即斂財或收錢的過程;財力資源的利用則是公共管理通過消耗財力來解決公共問題的過程,即散財或花錢的過程。無論是公共管理的聚財還是散財,都需要有合適的方法策略,這就是公共管理的御財之術。


      (五)御心之術———心力資源的開發利用之術


      如前所述,一個國家或民族的歷史、宗教、風俗、傳統及意識形態等文明印記,是公共管理的心力資源。為實現公共管理的目標(解決公共問題)而開發利用這些心力資源的方法策略,即公共管理的御心之術。


      值得注意的是,如前所述,財力資源和心力資源都屬于可轉化資源———可轉化為人力資源或物力資源。這樣,當御財之術和御心之術分別用于御人時,二者就各自與御人之術合為一體;當御財之術和御心之術分別用于御物時,二者就各自與御物之術合為一體。例如,經少林寺方丈開光后的佛像紀念品之所以能夠高價售出,就是御心之術與御物之術合為一體的體現。


      三、公共管理的統術之道———御器之術的價值導向


      公共管理僅有器和御器之術還不夠,因為器和御器之術還只是解決公共問題的手段———只具有工具價值,而公共管理還需要解決兩個基本的目的性的問題———基本的價值判斷問題,即公共問題的識別問題和不同公共問題之間的優先次序問題。公共管理這兩個基本的價值判斷問題,決定著公共管理的器和御器之術為誰所用或用于何處的問題。由于這兩個基本的價值判斷問題是屬于形而上的問題———“形而上者謂之道”,故此,筆者將解決這兩個基本的價值判斷問題的價值標準或價值準繩稱為公共管理的“道”。


      公共管理的道與器、術之間的關系,用原子彈做比喻可以更加直觀。作為現代科技的成果之一,原子彈是一種人工資源,原子彈在戰爭中的使用策略是一種御器之術,但為何事對何人在何地引爆原子彈則取決于決策者的價值判斷:由于原子彈的使用必然禍及無辜,而戰爭的拖延則會造成另一些人的生命損失,因此是否應動用原子彈盡快結束戰爭,實際上取決于決策者對兩個公共問題(即兩類需求———盼望盡早結束戰爭的人的需求和原子彈無辜受害者的生存需求)的優先次序的價值判斷。這種價值判斷,就屬于公共管理的道的范疇。


      (一)需求溢出的判別:公共問題的識別之道


      在公共管理中,公共問題的識別是公共管理者首先要解決的基本價值判斷問題。在公共問題的識別或公私事務的界分方面,需求溢出理論主張,公共管理中的任何問題或事務,其本質都是人類的個體需求———個人需求。而個人需求可分為兩類:第一類是其本人及其家庭有能力或資源保障其得到滿足的需求,第二類是其本人及其家庭沒有能力或資源保障其得到滿足的需求。第二類需求即個人的溢出需求———就像水溢出于容器一樣,此時個人需求溢出于其本人及其家庭(即超出其能力或資源),而第一類需求則屬于個人未溢出的需求。由于未溢出的需求能夠由其本人或其家庭予以滿足,因此個人無須為此類需求去尋求群居生活或公共生活。這就是說,人類選擇群居生活或公共生活的目的顯然是為了保障個人的溢出需求得到滿足,或者說是為了解決個人的需求溢出問題。由此,從公共生活的目的而言,個人的溢出需求已經不再是單純的私人事務或其家庭事務,而成為整個群體或公共生活所應解決的問題,即公共問題或公共事務。[1]


      (二)解決需求溢出問題的先后次序:公共事務的排序之道


      從需求溢出理論的觀點看,面對無窮盡的需求溢出問題,公共管理只能有選擇的予以解決。為此,公共管理必須為各種需求溢出問題確定一個解決的先后次序,也就是為公共問題確定優先次序。


      為公共問題確定優先次序,不僅僅是公共管理面臨資源約束困境的唯一選擇,而且也是公共管理面臨需求沖突困境的唯一選擇。這種需求沖突主要表現為兩類:需求的潛在沖突和需求的直接沖突。無論是潛在的需求沖突還是直接的需求沖突,公共管理要擺脫這種需求沖突的困境,就必須對沖突的需求進行排序———確定先滿足哪種需求,后滿足哪種需求,或者確定滿足哪種需求,抑制哪種需求。


      無論是公共問題的識別還是公共問題的優先次序,都是基本的價值判斷的問題,即形而上的問題,也就是道的問題。前者是公共事務的識別之道,后者是公共事務的排序之道。二者共同構成了公共管理中的“道”———公道。


      四、公共管理學的知識體系:御器之術+統術之道


      作為一塊為公共管理實踐提供智力支持的知識領域,公共管理學無疑應包括對公共管理實踐有用的知識。不過,一方面,由于所有知識都或早或晚、或直接或間接地對公共管理實踐有用,而學科本身又是知識分塊或知識圈地運動的結果,一個學科的知識領域不宜太寬,所以公共管理學不應囊括所有對公共管理有用的知識———只應把對公共管理實踐直接有用的知識納入本學科的知識體系,而把對公共管理實踐間接有用的知識留給其他學科。另一方面,由于在知識領域的學科圈地運動中,公共管理學屬于后起之學,許多對公共管理實踐直接有用的知識早已被圈入其他學科(如政治學、經濟學、管理學、法學等),公共管理學既無力也無必要將那些比公共管理學年長且成熟的學科降格為公共管理學的分支學科,而應與其他學科聯姻為交叉學科來共享這些對公共管理直接有用的知識。基于上述兩方面的考慮,需求溢出理論將有關御器之術和統術之道的知識作為對公共管理實踐直接有用的知識,主張御器之術和統術之道這兩部分知識構成了公共管理學的知識體系,而將單純有關器的知識作為對公共管理間接有用的知識排除于公共管理學的知識體系之外。


      (一)單純有關器的知識:對公共管理間接有用的知識———公共管理學的外圍知識


      所謂單純有關器的知識,是指不包含御器之術在內的有關器的專門知識。這類知識由于不包含御器之術,所以不能直接為公共管理所用,因此不屬于對公共管理直接有用的知識,而只屬于公共管理學的外圍知識。基于此,這類知識屬于自然科學或其他人文社會科學的知識體系,而不屬于公共管理學的知識體系。沒有這種單純有關器的專門知識,就不會有御器之術;而沒有御器之術,器就無法為公共管理所用,公共管理也就無法實現。可見,這類單純有關器的專門知識通過形成御器之術而對公共管理有所助益,因此屬于對公共管理間接有用的知識。


      (二)御器之術:公共管理學與其他學科共享的知識


      公共管理學與其他學科對御器之術的知識共享,在前述各種御器之術方面都有體現,現分述如下:


      1.對御人之術的學科共享


      公共管理的御人之術是使人力資源為公共管理所用的知識。御人之術不僅僅是公共管理學科中的領導學和公共部門人力資源管理學的研究對象,而且也是政治學、經濟學、法學、心理學等諸多學科的研究對象。不過,不同學科對御人之術的研究各有側重,例如,經濟學重在研究以財御人,法學重在研究以法御人,心理學重在研究以心御人;而公共管理學對御人之術的研究則是在借鑒并統合所有其他學科的相關研究成果的基礎上形成新的綜合性研究。


      2.對御物之術的學科共享


      公共管理的御物之術是使物力資源為公共管理所用的知識,例如,糧食的種植技術,石油的加工技術,水利工程技術,等等。這些御物之術既可為私人活動所用,也可為公共管理所用;既屬于農學、化學、水利學等自然學科的知識,也屬于公共管理學的知識。當然,這些有關御物之術的知識不屬于公共管理學總論的知識,而屬于公共管理學分論的知識。


      3.對御時之術和御空之術的學科共享


      公共管理的御時之術和御空之術是使時空資源為公共管理所用的知識。例如,歷法和計時之術就屬于御時之術的范疇,城鄉建設規劃和飛機航線的規劃則屬于御空之術的范疇。然而,無論御時之術和御空之術,都不是公共管理學獨家關注的知識領域。除了公共管理學之外,工商管理學、工程管理學及物理學、軍事學、天文學、地理學、航空學也都關注御時之術和御空之術的研究和應用。顯然,御時之術和御空之術是公共管理學和上述諸多學科共享的知識。


      4.對御財之術的學科共享


      御財之術是使財力資源為公共管理所用的知識。無論是公共管理的聚財之術還是散財之術,都是公共管理和經濟學共同研究的領域。所謂的財政學或公共財政學,實際上是公共管理學和經濟學的交叉學科,只不過由于經濟學的強勢和公共管理學基礎理論的薄弱,導致財政學長期被經濟學所把持,給人一種財政學只是經濟學的次級學科的錯覺。


      5.對御心之術的學科共享


      公共管理的御心之術是使心力資源為公共管理所用的知識。這類知識通過影響人的認知(包括人生觀、世界觀)來影響人的行為和物的品性,從而對公共管理有所助益。也就是說,御心之術會轉化為御人之術和御物之術。正如上文所述:作為一種可轉換的二級資源,形而上的心力資源會轉化為形而下的一級資源———人力資源和物力資源。對于御心之術,公共管理學和倫理學、宗教學、心理學等學科都有關注,從而使御心之術成為這些學科共享的知識領域。公共管理學還和關注御心之術的其他學科相交叉,形成了公共管理學和其他學科的共同的次級學科。


      (三)統術之道———公共管理學的核心知識和靈魂


      作為公共管理中的價值性或目的性知識,公共管理中的道決定著各種御器之術為誰所用的問題,從而統領各種御器之術的目的和方向。因此,在公共管理中,道有統術之用,可稱之為統術之道。從需求溢出理論的觀點出發,公共管理中的道———公道,表現為公共事務的識別之道和公共事務的排序之道。但由于道所具有的特殊的知識品性,對公道的探尋成為人類的永恒的精神苦旅。


      道所具有的特殊的知識品性,使其類似于今人所謂的默會知識。道家始祖老子在其著作開篇即說:“道可道,非常道。”[3](P2)其后,老子用各種形容詞和隱喻來引導讀者對道的認知,如:“道之為物,唯恍唯惚。恍兮惚兮,其中有象;恍兮惚兮,其中有物。窈兮冥兮,其中有精;其精甚真,其中有信。”[3](P53)“是謂無狀之狀,無物之象,是謂恍惚。迎之不見其首,隨之不見其后。”[3](P34)顯然,老子之道是一種貫通及支配人(社會)與天地(自然)最本源的自然規律。


      公共管理中的道,實際上是老子之道在公共管理中的體現。它是公共管理中最本源的支配律,決定著器的開發配置和術的選擇及服務對象;它是所有公共管理活動背后的行為邏輯,是公共管理者所應秉持的最根本的價值準則;它是體現人的自然進化法則的社會法則,是屬于自然規律的社會規律。對這種支配律、行為邏輯、價值準則、社會法則及社會規律的最精當的概括,莫過于一個純中國本土的名詞———公道,亦即西方人所說的正義。


      與老子的公道觀相一致,需求溢出理論的公共事務的識別之道和排序之道也都以“有余以奉天下”或“損有余而補不足”為核心內涵。一方面,需求溢出理論以個人需求是否溢出作為公私事務的界分標準,實際上也就是老子的“有余”和“不足”的界定標準,體現出以需求未溢出(“有余”)來補需求溢出(“不足”)的天之道;另一方面,需求溢出理論以個人需求的價值排序作為公共事務的排序標準,實際上也是對老子所言的各種“不足”的價值排序標準,同樣體現出以需求未溢出(“有余”)來補需求溢出(“不足”)的天之道。


      無論公道的內涵如何概括、公道的標準如何確立,這種道的知識都是公共管理學知識體系最核心的內容。首先,道有統術之用———對道的認知有別,對術的選擇及其服務對象也有所不同。就此而言,在公共管理學中,道的知識是體,術的知識則為用。簡言之,公共管理學以道為體,以術為用。其次,不同的公共管理者或公共管理活動應當是術異而道同。某一公共問題的解決,不需要全部術的知識,卻需要全部道的知識。再次,道的知識比術的知識更為穩定。打個比喻來說,在公共管理學的知識體系中,術為行星,道則為恒星。最后,術的知識是公共管理學和其他學科共享的知識,甚至是公共管理學從其他學科引進借鑒的知識———非公共管理學原創知識,而道則為最具公共管理學特質的知識,是公共管理學的原創知識。正是基于上述四點,需求溢出理論認為,公共管理學的靈魂和核心競爭力,在道不在術。


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