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    政府績效視角下的行政管理體制改革戰略反思——基于地方政府公務員的感知調查

    來源:UC論文網2018-08-25 08:18

    摘要:

      摘要:改革開放以來,我國行政管理體制改革一直堅持以組織結構調整為主的模式。對于這一模式的影響,尤其對地方政府的影響,一直缺少科學層面的檢驗和理論層面的反思。本文選取政府績效作為標桿,利用地方政府公...

      摘要:改革開放以來,我國行政管理體制改革一直堅持以組織結構調整為主的模式。對于這一模式的影響,尤其對地方政府的影響,一直缺少科學層面的檢驗和理論層面的反思。本文選取政府績效作為標桿,利用地方政府公務員的問卷調查數據,探索政府部門間關系和部門管理制度建設影響部門績效的路徑和程度,使用結構方程模型實證檢驗了行政管理體制改革戰略在地方層面的有效性。結果表明,部門間關系作為政府結構的核心特征對于政府績效并沒有直接的影響作用,其影響作用是通過部門制度建設和部門文化間接發揮的;部門制度建設對政府績效的整體影響要大于部門間關系。因此,在今后的改革中應該給予管理制度層面的改革更多的重視,通過局部的、具體制度的改革為整體的、基本制度的變革創造條件。同時,還應在改革過程中維護政府組織文化的凝聚力和激勵性。


      關鍵詞:政府結構;政府管理;組織文化;政府績效;改革戰略;


      作者簡介:王有強(1962-),男,畢業于俄亥俄大學和馬里蘭大學,博士,清華大學公共管理學院教授,研究方向:公共經濟學,政府治理。


      1引言


      改革開放30年以來,經過六屆政府的不懈努力,我國的行政管理體制在職能轉變、結構優化和管理提升等層面均取得了一定的實質性進展[1],但也存在著改革目標的低效率重復、改革配套缺失等系統性問題[2]。隨著改革日漸步入深水區,改革面臨的挑戰越來越嚴峻,延續既有模式進行改革的空間也越來越狹窄,需要對現有的改革戰略進行理論層面的反思。其中,一個重要的戰略性問題在于,有限的行政改革資源應如何在政府結構調整和運行管理優化之間進行分配。


      整體而言,我國行政管理體制改革采取以部門間結構調整為主線的改革戰略。結構改革作為政府職能轉變的載體和運行管理優化的引擎,在改革中始終居于主體地位。改革強調“拆廟送神”、“筑巢引鳳”,希望通過機構上的建、撤、分、合、升、降,實現政府職能轉變、運作優化的改革目標。由此,五年一次的國務院機構改革成為行政管理體制改革的核心,占據著行政改革的日程、資源和社會關注。相比之下,運行管理機制層面的改革,例如人事制度、決策制度、問責制度、行政許可、依法行政、應急管理、信息公開等,盡管也在不斷推進中,但這些分散化的改革仍處于輔助地位。在單一制的國家結構形式下,以結構調整為主線的改革戰略決定了改革須以中央政府為中心,通過自上而下的方式進行“運動式”的改革,改革的周期性十分明顯。近年來,地方政府在組織結構創新(例如,順德黨政分開[3]、富陽專委會制度[4]、深圳行政三分[5])和管理機制創新[6]等方面作出了卓有成效的探索和實踐,但是整體而言,在有限的改革窗口期內,多數地方政府還是將主要精力放在上下對口等“規定動作”上。


      對于以部門間結構調整為主的改革戰略,已有學者從規范研究的角度提出質疑。周志忍[7]從比較公共行政的角度指出,我國所偏重的機構改革已經出現了明顯的邊際遞減效應,而發達國家行政改革側重于運作管理,力圖通過管理精致化提高政府績效。麻寶斌[8]從公共行政的基本理論出發,指出靜態的結構改革與動態的管理改革之間存在變動與穩定、長期績效影響和短期績效影響之間的矛盾,必須在結構改革和管理改革之間做出平衡。在上述規范性論斷之外,我國公共管理和公共行政學界尚沒有從實證的角度探討結構為主的改革戰略對于中國政府的實際影響。本文以此為出發點,以地方政府部門作為研究對象,選取政府績效作為突破口,利用公務員的問卷調查數據,探索地方政府的部門間結構、部門制度建設與公務員所感知的部門績效之間的關系,以實證研究的方式對我國行政管理體制改革戰略在地方政府層面的有效性進行檢驗,在此基礎上從改革的戰略層面進行理論的探討和反思。


      2文獻綜述


      當代行政改革主要有兩條主線:(1)政府職能優化,即重新調整政府、市場與社會之間的關系,確定公共事務的邊界和治理方式;(2)政府內部的管理體制改革,包括“結構性變革”和“程序、關系性變革”[9],也就是我們所討論的機構改革和運行機制改革。縱觀改革開放以來我國行政管理體制改革的進程,政府結構調整一直是改革的核心內容,但是在不同的時期落腳點有所不同。在改革初期,政府結構調整圍繞著“簡政放權”展開,在沒有觸動計劃經濟體制的情況下,部門精簡的成果難以鞏固,機構改革陷入了“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈。自1988年起,轉變政府管理職能成為改革的主旨,政府結構調整成為政府職能轉變的載體,這一改革邏輯在1998年的國務院機構改革中達到頂峰,大量從事專業經濟部門管理的部委被撤銷、降級,為市場經濟體制的建立掃清了行政權力的障礙。2003年以來,隨著政府的職能趨于穩定,政府機構改革又逐漸回歸“重塑政府”[10],2008年的國務院機構改革以“大部制”為主要模式,著重應對部門利益分化、職責交叉、權責脫節和效率不高等組織協調問題。整體而言,在行政管理體制改革的進程中,政府職能轉變是改革的根本宗旨,政府結構調整是改革的主要手段,而政府運行層面的制度建設和管理優化則是穿插于改革進程中的輔助性手段。


      有關改革的偏重點,學術界有不同的聲音,整體而言主要有三種觀點,分別為“組織結構論”、“組織管理論”和“整體改革論”。“組織結構論”認為,政府組織結構的改革是解決“體制問題”的核心,只有全面理順政府的部際結構、地方政府區域結構和層級結構,才能從根本上推進政府職能轉變、提高政府運行質量,相關的研究主要圍繞“大部制”改革、“省直管縣”改革以及“劃小省級區域”改革進行[11]。與組織結構論相對,“組織管理論”認為,僅有結構層面的調整并不能從根本上改變行政作風,機構重組只是行政改革的外在形式,而改革的成功更多地取決于行政機關能否建立起科學合理的內部管理制度和運行機制。進一步而言,如果結構性改革無法解決部門整合過程中的利益平衡困境[12]、組織文化融合困境[13]、決策困境[14]以及首長控制困境[15-17],那么通過改革組建的正式結構很容易被非正式結構削弱甚至架空。然而,對于組織管理論而言,如何處理結構與管理之間的關系是一個兩難的困境:長期來看,合理的組織結構是組織管理能夠發揮效用的前提,短期而言,組織結構的頻繁變動則會干擾和影響組織管理的水平和效率,在這種情況下,處理結構調整與管理優化之間的關系就成為行政改革所面臨的一大挑戰[8]。與前述兩種理論不同,“整體改革論”跳出了行政管理體制改革自身的得失,從中國改革的整體框架評價行政管理體制改革,這一觀點認為,行政管理體制改革在本質上是政治改革的組成部分,其有效性取決于立法、行政、司法三者關系的合理化,也取決于黨政關系的規范化。這就意味著,在政治體制改革取得突破之前,行政管理體制的改革總是難以脫離高成本、低效率的宿命[18-19]。


      我們并不否認行政管理體制改革與政治體制改革之間的密切聯系,但是,從管理科學“政治-行政”二分的視角而言,行政體制改革自身仍然有推進的余地。因此,本文以“組織結構論”與“組織管理論”的爭論作為理論出發點,試圖回答下述問題:在改革資源有限的前提下,以政府結構調整為主導的戰略是否是最優的選擇,政府結構調整與管理制度建設的相對重要性如何,二者之間又存在什么樣的關聯。為此,本文選擇地方政府的部門作為分析單位,通過實證研究探討現有改革戰略對地方政府的影響。從政府職能的角度來看,中央政府的職能主要是在宏觀層面上對經濟和社會進行調控,維持國家的穩定和發展,而地方政府則更集中于中觀和微觀事務的管理,與人民群眾的聯系更為密切和頻繁,因此地方政府的行政產出更易通過政府績效的測量進行評估[20]。通過引入“政府績效”這一重要的判斷標準,研究問題可以轉化為地方政府部門的外部結構處境和內部制度建設如何影響該部門的績效。這一問題包含兩個層面,一是影響路徑,二是影響程度。


      3理論構建


      以績效為目標進行改革是20世紀80年代以來全球公共管理改革運動的發展趨勢,而明確政府績效的決定因素是推動政府績效改進的前提條件。吳建南和張翔總結了國外研究者對政府績效決定因素的研究,指出政府績效是由政府組織內部的制度性因素和外部的環境性因素共同決定或影響的,其中組織內部因素包括管理、組織學習、不確定性、差異性等因素,組織外部因素包括網絡化、環境、控制性等因素,而從組織內、外部因素相統一的視角來分析,績效又決定于治理和創新等綜合要素[21]。本文從管理主義的基本邏輯出發,著重探討政府部門間關系和政府內部管理制度建設與政府績效之間的關系。


      政府績效的測量與評價本身是一個復雜的學術與實踐問題[22],理想的測量方法應合理兼顧客觀量化指標測量和多元主體主觀評價這兩種方式,但對于本研究而言,這兩種選擇均存在理論合理性和實踐操作性上的困難。客觀指標測量方法需要針對具體部門的目標、職責和任務設計特定的量度指標,本研究作為一項跨地區、跨部門的研究無法按照這一要求進行設計。主觀評價方法除了上述操作性困難之外,還存在理論上的不足。這一方法側重從外部形象感知和服務消費的角度來測評政府績效,但信息不對稱以及其他主客觀原因導致這種方法難以從政府的內部管理過程的角度對政府績效做出全面、科學的綜合評估[23]。綜合考慮研究可行性、數據可得性和理論合理性,我們選擇以公務員對本部門績效主觀認知的角度來測量政府績效。我們以問卷的方式了解地方政府公務員對于政府部門運行現狀的主觀感知,從而檢驗行政管理改革所預設的邏輯———政府結構是影響政府績效的主要因素———是否與公務員的實際感知相符。


      為了如實反映實證數據與概念框架和理論假設之間的關系,我們在理論構建階段以“部門績效的內部感知”而非“部門績效”作為被解釋變量,探討部門間關系、部門制度、部門文化影響部門績效內部感知的路徑與程度。這一技術性處理有助于強化研究的政策性意義。公務員既是行政改革的執行者又是改革的對象,相比外部的行政服務對象和一般公眾,公務員對于政府內部的體制、機制和運行效果顯然有更加充分的信息和切身的體會。雖然公務員對于政府績效的感知無法直接等同于多元利益主體的主觀評價,但是,如果行政改革的戰略和政府部門的績效在公務員群體中都無法得到認可,那么也就不可能在更大范圍內得到支持。因此,作為一項探索性的研究,以公務員感知的部門績效作為被解釋變量,是符合研究初衷的。


      以下具體討論解釋變量、中介變量和被解釋變量之間的理論關系。


      3.1政府部門間關系與部門績效內部感知


      組織理論意義上的政府組織結構,是指政府科層組織的結構性特征(StructuralCharacteristics),即決定組織層級基本形態與外觀的有形特征[24]。政府內部分工形成了政府組織結構的樣貌,表現為部門區分、層級差異和協調方式[25]。具體而言,政府的組織結構分為部門間結構和部門內結構,前者強調行政系統的整體結構安排以及具體部門嵌入在整個行政結構網格中的位置,也就是吳建南和張翔所強調的“組織內、外部因素相統一視角”下的“組織結構”;后者則強調具體部門內部的控制幅度、管理人員比重、中心化程度、專業化程度和正式化程度等[26-27]要素,與組織管理之間的關系更為緊密。對于本文的研究對象“地方政府部門”而言,行政管理體制調整該部門與其上級、同級和下級部門之間的關系,而非該部門內部的層級設置,因此,我們所關注的是該部門與其他部門之間的關系。部門間關系由兩個因素決定,一是該部門在上下層級關系中的處境,即縱向層級的集權與分權程度,二是該部門在水平分工關系中的處境,即部門間的職能界限與部門協調關系。從資源依賴的視角看來,部門間的關系是政府運行的體制基礎,決定了特定部門在整個行政體制中的位置,進而決定了該部門獲取各種資源的能力,也決定了該部門在利益和決策自主權方面所受到的種種限制,從而形成了部門間不同的“個性”,最終決定了部門績效的差異[28]。我國的行政管理體制改革以建立分工明確、權責匹配、協調規范的部門間關系為目標(1),這就意味著從改革的方向上而言,清晰而非模糊、剛性而非柔性的政府部門間關系將有助于提高行政效率。由此,提出本文的假設:


      假設H1:部門間關系的合理程度越高,部門績效內部感知評價越好。


      3.2政府制度建設與部門績效內部感知


      政府管理制度建設是我國行政管理體制改革的重要內容。政府部門通過管理制度對內部資源進行整合,規范公務人員的行為標準,進而輸出績效結果[29]。公共組織理論對于組織管理與組織績效之間的關系進行了卓有成效的實證研究,研究者將“管理”細化為一般管理、管理者、管理能力、管理質量、管理連續性和管理改革[21],大量研究結果顯示,政府在財政管理、人力資源管理、信息技術管理、資本管理以及面向結果的管理等方面的水平對政府績效有著顯著影響[20]。本文主要關注管理制度的建立和實施對政府績效的影響,這就意味著,我們所討論的“管理制度建設”并不僅僅指向由各種法律、規章、“紅頭文件”等構成的規則文本本身的完備程度,還涵括了規則的實際效力。由此,提出本文的假設:


      假設H2:部門制度建設越完善,部門績效內部感知評價越好。


      3.3政府部門文化與部門績效內部感知


      在界定部門間關系、部門制度與部門績效內部感知之間的關系時,不可忽視政府部門的組織文化這一中介變量。組織文化是政府部門的成員所共享的一套信仰、期待、思想、價值觀和態度[25],組織文化依托于組織而存在,即使成員不斷更新,組織文化也能夠得到保持和延續。強有力的組織文化能夠起到形塑、融合新成員的功能,通過組織成員之間共享的表征、故事和儀式潛移默化地影響組織成員深層次的價值觀。良好的組織文化能夠將組織成員凝聚在一起,形成集體認同感,從而有效地激勵組織成員實現組織的目標。與此同時,組織的結構和管理系統對于組織文化的塑造和維系也有正面的作用[30]。不同的組織結構和管理制度認可不同的組織成員的行為,為成員提供不同水平的激勵,因而帶給成員的感受是不一樣的[25]。組織可以通過提供、執行和強化管理規則,約束組織成員的行為,塑造組織成員的偏好,從而服務于組織的整體利益。實證研究表明,公共部門的組織文化與組織績效之間有顯著的關系[31-32],與此同時,組織文化本身又深深地植根于組織內部的管理制度,各種管理制度構建的控制機制影響了組織成員的價值觀、工作態度,并影響了組織內的整體氣氛[33-34]。由此,提出本文的假設:


      假設H3:部門間關系的合理程度越高,部門文化越具有凝聚力。


      假設H4:部門制度建設越完善,部門文化越具有凝聚力。


      假設H5:部門文化越具有凝聚力,部門績效內部感知評價越好。


      3.4政府部門間關系與部門制度建設


      在分別構建了政府部門間關系、部門制度建設與部門績效內部感知之間的關系之后,有必要討論兩個解釋變量之間的關系。組織理論認為,組織結構決定于組織的任務、技術內核以及外在環境、組織規模等周邊因素[35],而不是由組織內的管理和文化因素決定。對于中國政府部門而言,其在行政體系中的部門間關系是由中國的政治制度、政府職能、經濟和社會發展狀況等因素決定的,因此我們將部門間關系這一結構要素設為外因變量。部門間關系通過兩條路徑影響部門內部的制度建設。一方面,部門間的關系界定了部門的職能,相應的,部門必須通過內部管理制度充分調動組織內部的資源和精力用于實現組織的目標。另一方面,前文提到,政府部門間的關系決定了特定政府部門在整個行政體系中的處境,也就決定了該部門從政府行政系統內獲取政治支持、物質資源和信息資源的能力。由于資源獲取能力對于部門的生存和發展具有重要的影響,部門必須調整內部的管理制度以適應外部處境的變動,從而爭取到稀缺的外部資源。因此,政府的部門間關系一旦形成,部門中的章程、政策、流程等科層控制的力量就會相應地運轉起來以獲取組織生存和發展所需要的資源。這就意味著,部門內部的管理制度的制定和實施是受到部門間關系這一結構因素制約的。合理的部門間關系能夠向部門提供充足的資源和精力用于提升內部管理水平。


      4研究設計


      4.1數據來源


      本文的數據來自問卷調查。我們以2011年9月至12月間在清華大學公共管理學院參加公共管理培訓的地方政府公務員作為調研對象,通過課堂發放、課后回收問卷,共發放問卷646份,回收569份,樣本回收率為88.1%,剔除非行政機關人員填答的問卷以及填答不全或固定反應的無效問卷后,最終得到有效問卷427份,有效問卷回收率為66.1%。


      由于問卷的發放采用了方便抽樣法而非嚴格的概率抽樣法,有必要對樣本的代表性及局限性做出說明。在區域分布上,調研對象來自遼寧、山東、江蘇、浙江、湖南、湖北、江西、廣西、廣東、青海等10個省份,無論是從省份的地理分布還是區域經濟發展水平上,都具有一定的代表性;在部門分布上,調研對象來自綜合辦公(20.1%)、文化(9.6%)、稅務(7.3%)、統計(6.6%)、人事(5.6%)、教育(3.3%)、國土資源(3.3%)、財政(3%)等37個政府部門,也具有一定的代表性。


      表1的列1~3反映了樣本的構成情況,列4列舉了中國政法大學課題組2007年進行的“中國行政管理體制現狀調查”[36]所得的分層抽樣數據的樣本構成情況作為比較。整體而言,本研究的樣本主要為市、縣級政府部門擔任領導職務的公務員,他們的年齡、工齡和學歷水平比概率抽樣樣本偏高,性別分布上男性比例也略偏高。


      以參加培訓班的公務員為樣本,研究結論的不確定性會有所增加,可能的原因包括:(1)選送公務員參加培訓的地方政府部門更加重視人力資源管理,(2)參加培訓的公務員是地方政府的培養對象,(3)培訓課程影響了受培訓者的認知和態度,等等。但是,考慮到就中國政府的運作情況進行實證研究這一任務本身的難度,這一數據仍然有其自身的價值。樣本以地方政府擔任處、科級領導職務的公務員為主體,這一群體是中國地方政府的中堅力量,他們具有較高的文化程度和極其豐富的政府工作經驗,對政府運行情況有著較為全面、深刻的認識和理解。此外,樣本的區域分布和部門分布較為均衡,這也在一定程度上保證了樣本的代表性。需要注意的是,樣本中缺少來自于國務院部委和省級政府單位的公務員,因此我們的研究結論僅及于市以下政府單位的運作情況,不能簡單地推至整個中國政府的運行情況。


      4.2變量測量


      我們采用被調查者主觀評價的方法來測量政府的部門間關系、部門制度建設、部門文化與部門績效內部感知。對于一項針對中國政府運行情況的實證研究而言,直接采用成熟量表十分困難,這是因為關注組織運行的研究主要是圍繞企業組織展開,針對科層式政府體制的研究很少。此外,政治體制和行政環境等要素也決定了政府運行存在國別差異,無法直接援引國外量表。我們根據中國政府管理體制自身的特點、結合管理學的核心概念框架以及國外的研究經驗構造了4個量表,均采用6點李克特語義差異量表進行測量。


      關于部門間關系,現有研究主要圍繞比較研究展開[37-38],鮮有實證先例,我們根據中國政府部門間關系的現狀選取了6條語句,從縱向部門間關系和橫向部門間關系兩個方面進行測量。縱向部門間關系包括縱向分工(上級政府對口業務主管單位或本級政府領導(1)不干預單位權限范圍內的事務),縱向資源(上級政府對口業務主管單位或本級政府領導下達任務指標時提供必要的資源支持);橫向部門間關系包括橫向分工(單位與其他政府部門之間有清晰的職責分工),協調清晰(單位與其他部門發生權限沖突時有明確的協調機制),協調規范(部門之間的業務和利益關系不會影響部門協調的效果),協調干擾(部門間的協調關系不會耽誤個人的本職工作)。


      關于管理制度建設,我們參照Brewer和Selden[32]以及Brewer[39]選取了7條語句,從非業務管理制度、業務管理制度和監督制度三個方面進行測量。非業務管理制度包括人事管理、財務管理的完善程度;業務管理制度包括決策管理的民主參與程度,流程管理的規范程度,電子政務管理的水平;監督制度包括內部監督的完善程度和領導受到監督的程度。


      關于組織文化,我們參照Brewer和Selden[32]以及Marcoulides[34]選取了5條語句從認同(同事們認為單位所從事工作的社會價值高)、歸屬(同事們對單位有歸屬感)、自覺(同事們遵守單位制度的自覺程度高)、學習(單位的學習氛圍濃厚)、合作(同事們之間有合作文化)五個方面進行測量。


      關于政府績效,我們參照Kuhlmann[40]選取了5條語句,從效率和效能兩個方面進行測量。效率包括人員效率水平、資金效率水平;效能包括完成指標情況、履行職能情況、獲得表彰情況。


      相關測量項目經過預試問卷的量表項目分析和探索性因素分析,有如下項目未能通過檢驗:部門間關系層面的“協調干擾”,管理制度建設層面的“電子政務”,績效層面的“獲得表彰”。保留的20個測量項目如表2的列1~2所示。


      5實證結果


      本文使用結構方程模型對研究假設進行驗證,運用AMOS17.0版軟件對數據進行處理,以極大似然法為參數估計法。


      5.1描述性統計分析


      表2顯示了20個測量指標的描述性統計結果,這些結果勾勒了出地方政府部門單位的整體運行情況。


      在部門間關系層面上,受試者所在單位的上級主管部門(屬地管理部門的同級政府和垂直管理部門的上級業務主管單位)對于下級單位權限范圍內的事務干預較多,這一方面是與我國單一制的國家結構形式相一致的,另一方面也表明政府部門單位的自主性有限。與之相關,縱向資源的分配狀況是與縱向權力的分配情況基本相符的。在橫向結構上,部門之間的職責分工情況相對較好,這項指標是結構層面上唯一平均分超過3.5的。部門之間協調機制的明確程度要遜于分工的明確程度,而且部門之間的協調高度依賴于部門之間的業務和利益關系,這表明協調機制的運行還依賴于“人為因素”,規范化程度不高。在組織管理層面上,行政機關內部的業務流程較為規范,針對內部一般公務員的監督機制也較為完善。財務、決策、人事管理制度的完備程度也獲得了略高于3.5的分數。得分最低的一項是監督機制監督單位領導層的有效性,這表明對政府單位一把手的監督還有待加強。在組織文化的層面上,公務員對所從事工作的認同度較高,對單位的歸屬感較強,工作自覺性較強,公務員之間的合作文化也比較好,相比較而言,行政機關內部的學習氛圍要稍微差些。在政府績效層面上,觀察指標出現了一定的分化。與效能有關的兩個指標(完成指標和履行職能)要明顯優于與效率有關的兩個指標(人員效率和資金效率),這本身也是一個值得進一步探索的問題。這里不排除公務員在主觀判斷本單位的效率和效能時存在一定的系統偏差,但是不能忽視的一點是,行政機關的高效能有可能來自效率以外的其他因素的貢獻,例如,占據的社會資源、特定政績觀下的相機行為等,這里僅僅提及,不做全面展開。


      5.2測量模型的信度和效度


      測量模型的信度和效度檢驗結果如表3所示。采用結構方程模型的驗證性因子分析,得到所有測量指標的因素負荷量均介于0.50至0.95之間,表明模型的效度良好。在信度方面,各潛在變量的組合信度均大于0.6,表明模型的效度良好。盡管結構層面各測量指標的信度系數和測量誤差的數值不夠理想,但考慮到結構層面的組合信度結果理想,仍然接受這一測量模型。


      5.3整體模型的適配度


      原始假設模型(M1)的適配度檢驗情況如表4的行2數據所示。從整體模型與觀察數據的擬合程度來看,卡方自由度比為3.301,高于3,表明假設模型的適配度不佳。根據報表中提供的修正指標值,逐步放松測量變量的殘差項之間的共變關系,得到修正后的模型。增列“完成指標”的誤差變量和“履行職能”的誤差變量之間的共變關系,得到修正模型M2;在此基礎上,增列“流程管理”的誤差變量和“內部監督”的誤差變量之間的共變關系,得到修正模型M3;進一步增列“財務管理”的誤差變量和“資金效率”的誤差變量之間的共變關系,得到修正模型M4。M4卡方值的P值顯著,表明理論模型與觀察數據的矩陣之間不適配,但是考慮到卡方值的顯著性對樣本數量影響很敏感,在樣本數較大時,卡方值顯著性概率值會變小,因此對于本文的大樣本(n>200)應主要綜合其他指標來分析模型的適配度。修正模型M4的各項適配度指標,除了RMR略高于0.05,RFI略低于0.9,其他均在適配良好的范圍之內。綜上,本文理論模型的整體擬合度較好,可以用以檢驗本文提出的研究假設。


      5.4路徑系數和假設檢驗


      理論模型的路徑系數與假設檢驗如表5和圖2所示。


      對標準化參數估計值的研究表明,6種假設關系中有4種是顯著的,而且與預測的方向一致。具體而言,有關政府部門績效內部感知的直接影響因素的三個假設中,假設1關于部門間關系影響部門績效內部感知的假設沒有得到支持,而假設2和假設5關于部門制度建設和部門文化對部門績效內部感知的直接影響則具有顯著性,得到了實證支持。在有關部門文化影響因素的兩個假設中,假設3關于部門間關系影響部門文化的假設沒有得到支持,而假設4關于部門制度建設影響部門文化則具有顯著性,得到了實證支持。最后,假設6關于部門間關系影響部門制度建設也得到了實證的支持。部門間關系和部門制度建設對部門績效內部感知的總影響效應分別為0.449、0.700,可見部門制度建設對于績效內部感知的總影響效應要大于政府部門間關系的影響,部門間關系雖然對政府績效沒有直接影響,但間接影響仍不容忽視。


      6討論


      實證結果對于假設模型的整體支持表明政府結構和政府管理對于政府績效的重要性,而對具體路徑關系的檢驗結果則揭示了政府結構影響政府績效的實際復雜路徑。具體而言,我們的研究結果表明,部門間關系不直接對部門文化和部門績效的內部感知產生影響,但對部門制度建設具有顯著的正面影響。部門制度建設對政府的部門文化有顯著的正面影響,二者又對部門績效內部感知產生了正面的直接影響。上述結果對于理解行政改革的戰略以及改革的路徑都有重要的意義。


      6.1結構還是管理:理論論爭的實證深化


      有限的行政改革資源應該更多地用于調整政府組織結構還是用于完善政府管理制度,這是行政改革的戰略性問題,也是本文所關注的核心問題。基于市級以下地方政府公務員的調查結果表明,至少在地方政府層面上,管理制度建設對政府績效的整體影響效應要大于部門間關系,政府結構優化對于政府績效的影響主要是通過間接地改善政府管理制度來實現的。這一結果有力地回應了理論層面的“組織結構論”和“組織管理論”之間的論爭———結構的確重要,其重要性在于為管理制度建設提供了體制環境和基礎,沒有完善、有效的制度建設,結構調整本身是無法提高政府績效的。回顧我國已經進行的六輪國務院機構改革以及地方政府層面推進的省直管縣、行政區域劃分等政府結構方面的改革,改革的內容均圍繞政府間的縱向權力關系和橫向部門間的協調關系展開。改革通過理順縱向關系,解決政府部門的職能以及與之相匹配的職權,為政府部門的運行提供必要的行政資源;通過理順部門之間的橫向關系,解決部門之間的機構重疊、職責交叉、政出多門、利益沖突等問題。通過結構性的改革,政府部門運行的體制環境得以改善,政府部門不再為處理部門間關系過度耗費精力,可以將資源集中用于內部管理制度的完善,從這一意義上,結構改革的確非常重要。然而,部門間關系與政府績效之間的路徑鏈條表明,結構改革僅僅是改革的第一步,絕非改革的全部,如果在結構改革之后沒有及時、充分地進行管理制度層面的改革,那么改革的效果是難以深入、穩固和持久的。


      如果我們將視野從靜態政府運行狀況轉向動態改革進程,結構性改革對政府績效的影響機制更加復雜。研究表明,組織結構的變動,尤其是核心組織結構的變動,會對部門運行帶來不確定性,這種不確定不僅來自部門內部,更多地來自組織所嵌入的體制網絡,從而對組織的績效輸出造成干擾[41-43]。這就意味著,如果考慮到結構性改革對于績效可能造成的沖擊,結構性改革對績效的整體效應將進一步降低,結構性改革相對于管理制度改革的效果也要進一步下降。


      6.2行政文化:改革的要義


      本研究的一個獨特之處是引入了部門文化作為中介變量,實證結果凸顯了政府組織文化對于政府績效的顯著影響,從改革的影響機制層面解釋了結構性改革無法跳過制度建設直接影響政府績效的原因,即結構性的改革沒有從文化的層面上發揮根本性的作用,由此得到一個重要的結論———行政改革必須重視對于政府組織文化的影響。組織文化深深扎根于組織中的正式制度,人事管理上以能力還是以關系作為升遷標準、財務管理是否規范、決策制度是否民主、業務流程是否合理、監督機制是否奏效,這些管理制度的完善程度與政府部門的文化導向密切相關。組織文化為改革提供的正式制度提供支持和合法性來源。因此,未能從信念、價值層面觸動官僚體制的改革只能倏然來往,無法作用于行政管理體制的長期改善。甚至,頻繁、無規則、無規律的行政改革會擾亂整個行政管理體制賴以維系的科層制文化,尤其是行政官員對于職業生涯的穩定性和可預期性,進而產生破壞性的效果。實證結果表明,部門文化對于部門績效具有顯著、直接、重要的影響,而行政文化的塑造又與部門制度建設緊密關聯,從這一意義上,在對行政管理體制改革進行頂層設計時,無論是結構調整還是管理優化,都應該著力于塑造具有凝聚力的行政文化,避免破壞行政文化的整合性。


      7結論與進一步研究的空間


      本文以我國行政管理體制改革作為研究背景,通過對多地區、多部門的市級以下地方政府部門的運行情況進行問卷調查,使用結構方程模型揭示了部門間關系和部門制度建設對部門績效內部感知的影響方式和影響程度。研究表明,部門間關系作為政府結構的核心特征對于政府績效并沒有直接的影響作用,其影響作用是通過部門制度建設和部門文化間接發揮的。部門文化這一既往研究中并未受到足夠重視的變量,對于部門績效有直接、顯著且重要的影響。


      這一研究結果對行政管理體制改革的實踐有重要意義。長期關注中國行政管理體制改革進程會發現我們的改革具有重結構、輕制度的特點。改革初期面臨政府結構的調整,涉及機構存廢、級別調整、位子帽子,政府自上而下進行動員,以運動式的方式大力推動,各利益相關者高度關注。一旦進入到改革的實質性攻堅階段,需要進行配套的長期、復雜、精細的制度性改革時,改革的聲勢就日漸勢微。這種虎頭蛇尾式的改革導致下一個改革周期到來的時候,改革者仍然不得不面對上一輪改革周期面臨的同樣問題,不得不再次動用與上一輪改革類似的策略和工具,這是行政管理體制改革未能取得關鍵性突破的一個原因。


      公務員,尤其是領導干部,是行政改革的對象、親歷者和執行者,我們的研究關注了這一群體對于中國行政管理體制改革戰略的感知和態度,這對于改革戰略的反思具有重要的意義。首先,政府縱向層級結構和橫向結構的改革仍然很重要,但是這類改革對于政府績效很難起到立竿見影的效果,對于這類改革要給予時間上的寬容,不可因為短時間內沒有達到預期的目標就簡單地否定。其次,結構性改革并不能直接對政府績效產生正面影響,必須配之以管理制度層面上的改革。如果沒有財政、人事、決策、流程以及監督制度的配套和完善,運動式組織結構調整只能起到形式化改革的作用,而無法觸動政府運作的實質問題。進一步,使用收益成本分析的方法重新思考改革戰略,那么,相比管理制度層面的改革,結構層面的調整顯然成本更加高昂,這也是我國行政管理體制改革總是依靠五年一次的改革窗口進行運動式推進的原因。相較而言,管理層面的改革并不需要對政府結構和人員作出劇烈的調整,成本相對較小。此外,管理層面的改革容許地方政府根據本地的經濟、社會、文化發展程度,按照當地的需求、可行程度,有步驟、有節奏地展開更為系統、長期的改革試驗,這有助于調動地方政府內在的改革動力和改革熱情,降低改革成本、提升改革效果。因此,在今后的改革中應該給予管理制度層面的改革更多的重視,通過局部的、具體制度的改革為整體的、基本制度的變革創造條件[8]。從這一意義上,成功的改革戰略應創造條件使“小的改善”蓬勃成長[44]。


      本研究尚有若干不足有待改進:


      (1)在研究設計上,還有若干技術環節有待改進。目前,國內有關政府組織的實證研究遠不如企業組織發達和完善,本研究作為探索階段的嘗試尚有許多不足之處。首先,在測量模型上,有關政府部門間關系、部門制度建設和部門文化的測量指標還有待于進一步擴展和細化,有關政府績效的測量主要來自地方政府官員的主觀感知,還有待于針對特定地區或特定系統引入若干客觀指標或是外部評價方法以提高研究的科學性。其次,本研究是一項截面研究,而行政改革是一個動態的過程,一個理想的研究設計是針對特定的部門分別提取改革前和改革后的相關數據,進行面板數據分析,由于存在時間延滯效應的問題,這將是一個很大的挑戰。再次,研究樣本來自公共管理培訓項目的學員,樣本可能存在一定的偏差,尚需在抽樣方法上做出改進。最后,本研究的樣本僅及于市級以下政府部門的公務員,這限制了研究結論的適用范圍,下一步的研究將探索中央部委及省級政府的運作情況。考慮到中國行政管理體制改革的頂層設計更多地考慮到全國的整體情況尤其是部委一級政府運行中存在的問題,以部委為對象的研究在政策意義上將更具價值。


      (2)在研究范式上,還有待于突破管理主義范式。盡管行政管理體制改革已經被視為政治體制改革的重要內容,我國的行政管理體制改革在實踐上仍然秉持管理主義的基本邏輯,即通過對官僚體制的內部優化來解決政府不斷面臨的種種問題,因此改革的出發點就是完善行政體制本身。本研究在進行理論設計時順應了改革的現實邏輯,圍繞理性管理主義構造假設模型:一是將政治體制、行政對象等政府運行的環境要素隱去不計;二是假設管理制度建設對于組織文化僅具有單向的影響,忽略了文化對于管理的影響作用。然而,從全球行政改革的趨勢而言,一國行政體制的完善終究無法脫離政治體制環境,無法脫離行政部門與經濟、社會組織之間的互動,僅僅通過行政系統的自我完善是難以實現“善治”目標的。此外,政府組織結構和管理制度的演變過程也存在著路徑依賴,行政文化通過影響行政主體的行為模式在一定程度上也影響了行政管理的有效性,甚至行政組織結構的調整。因此,在進一步的研究中,還應嘗試突破管理主義的思維方式和研究范式,逐步引入開放系統和自然系統的視角,使實證研究更為豐滿、更具前瞻性。


      展望未來,在明晰了政府組織結構、管理制度、行政文化與政府績效之間的框架性關系之后,我們將進一步細化研究內容,重點探索結構性要素(縱向權力分配、橫向協調關系)、管理性要素(人事、財務、決策、流程、監督)、文化性要素與政府績效之間的具體影響路徑,探索政府管理制度改革中存在梗阻的要素及其影響因素,為政府管理制度建設的深入開展提供更具針對性的政策建議。


      


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