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    國家治理體系現代化與行政法的回應

    來源:UC論文網2018-08-15 08:41

    摘要:

      摘要:國家治理體系現代化要求發揮政府管理、市場機制和社會自治各自的作用,行政法的任務應從控制政府權力向限制政府權力轉變,用法律保留原則取代依法行政原則作為行政法核心原則。我國今后行政法發展重點是行...

      摘要:國家治理體系現代化要求發揮政府管理、市場機制和社會自治各自的作用,行政法的任務應從控制政府權力向限制政府權力轉變,用法律保留原則取代依法行政原則作為行政法核心原則。我國今后行政法發展重點是行政組織法,應明確劃分各級政府權力,賦予公務組織行政主體地位。隨著管制性行為減少和公務行為、合作行政行為增加,規范公務行為和合作行政行為將是行政行為法重要任務。應拓展行政訴訟被告范圍,將公務行為、自治行為等納入行政訴訟受案范圍。


      關鍵詞:國家治理體系;行政法發展;行政組織法;行政行為法;


      作者簡介:徐繼敏(1965-),男,四川內江人,法學博士,四川大學法學院教授,博士生導師,研究方向:行政法。


      我國學者大多認為,1989年《中華人民共和國行政訴訟法》的頒布是行政法發展的分水嶺,行政訴訟制度的建立刺激政府立法積極性,我國行政法進入快速發展軌道。①行政訴訟法實施后,我國相繼出臺國家賠償法、行政處罰法、行政許可法、行政強制法、行政復議法、行政監察法和公務員法等法律。行政法快速發展引發了學術界對行政法發展狀況及發展趨勢的爭論。比較主流的觀點認為,經過多年努力,我國行政法從無到有,再到基本完備,行政法已經發展到很高水平,行政法進一步發展是局部完善,發展的重點是盡快出臺行政程序法。②但也有學者認為,我國行政法發展基礎較差,即使出臺了大量法律,行政法發展也還處于較低水平,我國今后應當加強行政組織法建設。③


      應當說,我國行政法是在權威體制下快速發展的。權威體制重視政府管制,政府干預微觀經濟活動和管制社會。在處理中央與地方關系上,權威體制認可中央政府(廣義上)對廣大國土的統轄權,體現在中央政府自上而下推行其政策指令意圖、在資源和人事安排上統轄各地的權力。④但隨著市場經濟制度建立和發展,市場機制和社會自治規律逐漸發揮作用,行政法調整的社會關系已經從行政主體、行政相對人之間的二元關系演變為政府、社會組織、行政相對人之間的三角關系,國家治理從強調政府管制到發揮政府、市場和社會各自作用轉變。根據市場和社會變化,我國提出推進國家治理體系和治理能力現代化,我國治理體系面臨巨大變化。或許說,在舊治理體系下,調整二元社會關系的行政法發展成就巨大。但在新的國家治理體系中,現行行政法律制度并不能滿足調整三元社會關系的要求。國家治理體系現代化一方面為行政法發展提供了機遇,促進行政法發展。另一方面,需要完善行政法律制度,回應國家治理體系現代化的要求。


      一、國家治理體系現代化與行政法任務的轉變


      現代國家區別傳統國家的一個重要特征是其強大的權力滲透能力,政治中心能夠領導、推動和批準在自己領土范圍內發生的各種各樣的社會活動,根據自己制定的、靈活多變的命令管理整個國家。①近代以來中國國家治理面臨的最大挑戰,是積貧積弱的社會長期無法完成現代民族國家的建構,并有效地組織和實施現代化建設。由此呈現出來的國家治理危機,是經濟危機、政治危機、社會危機、文化危機與民族生存危機一體化的“總體性危機”。②因此,新中國成立后,執政黨利用強大政治整合能力,建立了高度集中的計劃經濟體制和集權政治體制。在這種體制中,不存在政府與市場、社會職能劃分。政府行為不設邊界,政府取締市場行為,政府壟斷并直接分配社會資源;政府取締體制外的民間組織,社會成員全部納入網絡化組織體系,國家通過資源分配和層級隸屬關系控制和支配社會成員工作和生活。這種全能主義國家治理模式有效克服了近代中國一盤散沙的局面,促進中國邁入現代國家行列。但在全能主義國家治理模式下,國家頒布政策和行政命令實現有效治理,法律被邊緣化。限制或控制政府權力的行政法實無必要,即使是保障政府權力的法律也無必要,行政法無存在的土壤和空間。


      全能主義國家治理模式雖然有強大動員能力的優勢,但其窒息經濟發展動力,國家無法擺脫長期經濟困難;且國家對社會嚴格管制,摧毀了社會自治組織秩序,導致整個社會秩序完全依賴國家權力強制控制來維持。回歸常態國家,推行改革開放成為國家治理體系調整的必然。國家中心任務從階級斗爭到經濟建設的重大轉變,“四個現代化”和“經濟工作”被確立為中國最大的政治。③改革開放以來,國家治理的基本主題是現有的國家治理體系如何應對快速社會變遷產生的大量社會問題。從我國政治發展的歷史邏輯和現實經濟分析,市場轉型并沒有像其他后共產主義國家的轉型一樣,國家和政黨權力大幅度回收后撤,反而在這個過程中不斷強化了自身的權力組織網絡,并且這個權力組織網絡依然起著維系國家、穩定社會的作用,舊體制對新社會的適應是通過執政黨對各種治理資源的有效組合來實現的。在快速社會變遷過程中,作為執政黨的中國共產黨一直是組合資源、進行有效國家治理的主導力量。④但實行改革開放需要尊重經濟規律,需要合理界定政府職能,發揮市場機制的作用,明確市場經濟是法治經濟。市場經濟改革為行政法發展提供機會,賦予行政法在市場經濟體制中發揮限制政府權力及保護行政相對人權利的責任。


      改革開放以來,我國雖然逐漸脫離了全能主義國家治理模式,但政府仍然主導經濟發展,政府仍然包攬社會事務,我國仍然是政府主導治理模式。在這種治理模式中,政府(廣義)和公民、法人或者其他組織是僅有的雙方主體,行政法的作用在于協調雙方主體的關系。改革開放初期,行政法的主要任務是賦予政府更多行政權力。⑤隨著市場經濟發展,必須尊重市場主體和公民權利。出現了行政法應當承擔保障行政機關有效實施管理的任務還是控制行政權力以保障公民權利任務的爭論,有學者還提出了平衡論。①盡管學術界對行政法承擔何種任務存在爭論,我國相繼出臺的《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強制法》對行政法承擔何種任務作出了規定。按照這幾部法律的規定,我國行政法承擔的任務依次是,規范行政權設定和實施,保障和監督行政機關依法行使權力,維護公共利益和社會秩序,最后才是保護公民、法人和其他組織合法權益。②


      政府主導治理模式在促進經濟社會發展的同時,也暴露出明顯局限性。首先,政府頻繁調控經濟雖然短期刺激了經濟發展,但破壞了經濟本身發展規律,導致經濟發展規律紊亂。其次,政府管理社會,一方面導致社會組織不發達,缺乏社會自治能力,另一方面政府也難于承擔管理責任。最后,政府頻繁干預經濟和社會活動,引發政府與市場主體、社會組織和公民個人的矛盾。隨著市場經濟發展和社會結構多元化,政府也難于管理經濟和控制社會,需要發揮市場和社會內生機制的作用,改革國家治理體系就成為必然。政府與市場、社會的互動關系,政府內部多元治理主體之間職責權限的分工,構成了現代國家治理體系成長的兩大主軸。前者的核心問題是合理地界定政府、市場、社會相對自主的行為邊界,形成三者既相互制約又相互支撐的合作治理框架,以共同應對公共事務治理的政府失靈、市場失靈及組織失靈問題;后者涉及的是如何在合理地厘定各個政府的職責和權限的基礎上,建立縱向和橫向的政府間合作關系,以提升政府治理的整體績效。③《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”。④現代化國家治理體系要求合理劃分政府、市場和社會職能。首先,尊重市場自身規律,尊重自我調節的市場秩序,發揮市場在資源配置中的決定性作用。其次,在提升社會組織自治能力基礎上,培育社會自組織秩序,將原本由政府承擔的部分公共事務交由社會組織承擔。最后,合理界定政府職能。即使在現代治理體系中,也需要政府有效實施管理。“如果允許市場機制成為人的命運,人的自然環境,乃至他的購買力的數量和用途的唯一主宰,那么它就會導致社會的毀滅”。⑤任由市場機制發揮作用,資本的力量將主宰社會,社會個體和弱勢群體的權利將無從保障,政府干預經濟社會生活成為必要。但如果政府職能不受限制,允許政府權力膨脹,其結果是扼殺市場機制和社會自治。現代化國家治理體系需要合理界定政府職能。


      傳統行政法調整政府與行政相對人二者之間的關系,其任務就是平衡政府權力和行政相對人權利。⑥因此,行政法的任務就是維護政府行政管理權、控制政府權力或者保障行政相對人權利。在現代國家治理體系中,除政府和行政相對人外,社會組織承擔大量公共事務,由政府壟斷的行政管理變為政府、社會和行政相對人共同參與的公共行政,此時的公共行政包括國家行政和社會行政。因此,行政法調整的社會關系是政府、社會組織與公民、法人等的三角關系。⑦保障政府有效治理、市場機制發揮作用和社會自組織秩序形成是法治的重要使命。作為規范政府與社會、政府與行政相對人之間關系的法律,行政法的總體任務就是平衡政府、市場和社會三者的力量,保證它們既有分工,又有配合與制約。因此,行政法承擔的具體任務是:(1)限制政府權力,避免政府對市場和社會的過度干預;(2)明確政府承擔公共服務的職責與方式,實現管制型政府向服務型政府轉變;(3)賦予部分社會組織行政主體資格,規范此類社會組織提供公共服務的行為。


      二、國家治理體系現代化與行政法基本原則的變更


      行政法基本原則是指導行政領域立法、執法和裁判活動的基礎性規范。我國學術界對此有不同觀點。有學者認為,行政法基本原則包括依法行政原則與合理行政原則。①行政法的基本原則是行政法治原則,具體可以分解為行政合法性原則、行政合理性原則和行政應急性原則。②行政法的基本原則可以提煉為三項,保障公民自由與權利原則、依法行政原則和行政效益原則。③也有學者認為,行政法的基本原則包括實體性基本原則和程序性基本原則,實體性基本原則有依法行政原則、尊重和保障人權原則、越權無效原則、信賴保護原則和比例原則,程序性基本原則有正當法律程序原則、行政公開原則、行政公平原則。④盡管學者對行政法基本原則歸納不一樣,但都認為依法行政是行政法基本原則。我國學術界推崇依法行政原則,行政立法和執法實踐貫徹該原則,依法行政原則實際成為行政法核心原則。


      在政府與行政相對人構成的二元治理體系中,要求政府依法行政,避免對行政相對人權利造成損害,依法行政成為行政法核心原則無疑是恰當的。但在政府、社會組織和公民、法人構成的三元治理體系中,依法行政原則有明顯局限性。首先,依法行政原則不能滿足限制政府權力的需要,不能避免政府對市場和社會的過度干預。依法行政的“法”包括憲法、法律、法規、規章。⑤要求行政機關實施管理不僅應遵循憲法、法律,還要遵循行政法規、地方性法規、行政規章、自治條例和單行條例等。⑥依法行政原則允許政府擁有行政立法權,政府可以通過行政立法授予自己權力,行政權力膨脹成為必然。我國行政處罰法、行政許可法都賦予政府設定行政處罰與行政許可的權力,對行政法規設定行政處罰和行政許可基本上無限制,結果是政府的行政處罰權、行政許可權主要來自于行政法規、行政規章的授權。⑦其次,依法行政原則阻礙社會組織發展。依法行政原則雖然允許將行政權力授予社會組織,但在政府主導立法且行政立法大量存在情況下,政府是不會將行政事務交由社會組織,也不愿意社會組織對其形成制約關系。行政事務由政府承擔,其結果是限制社會組織發展。


      在三元治理體系中,控制和規范行政權力已不能滿足合理界定政府、市場和社會職能的需要,行政法的任務從控制和規范政府權力轉移為限制政府權力。因此,必須用以限制行政權為目的的法律保留原則取代以控制和規范行政權為目的的依法行政原則,將法律保留原則確定為行政法核心原則。法律保留原則要求政府在取得法律授權的情況下才能實施相應行為,政府不能自己為自己授權。法律保留原則確立為行政法核心原則,可以理順行政立法與權力機關立法的關系,為政府權力設定邊界,避免行政權力過度膨脹,促進國家治理體系現代化。


      法律保留原則并不意味著完全取消政府立法權。在19世紀作為憲政主義的憲法工具發展起來的法律保留,原先限于侵害行政。其作用是確保受專制行政權影響的公民個人和社會領域,并且將必要的侵害置于人民代表機關法律的約束之下。法律保留限于侵害行政已被突破,議會民主的發展、給付行政意義的擴大以及基本法對所有國家領域的約束都要求擴大法律保留的范圍。但是這并沒有導致對行政活動的完全保留,而只是對社會和公民個人來說重要的和基本的決定必須由議會作出,并且向議會負責。①隨著行政活動領域的擴大和社會主體對行政依賴性程度的提高,有關法律保留原則的適用領域與對象發生了變化,并產生了相應的學說,主要有侵害保留說、全部保留說、社會保留說、本質事項保留說、新侵害保留說。②


      我國近年逐漸縮小政府設定行政權的權力。1996年《行政處罰法》賦予行政機關設定行政處罰較大的權力,行政法規除不能設定限制人身自由的行政處罰外,其他行政處罰都可以設定,部門規章和地方規章可以設定警告和一定限額的罰款。2003年《行政許可法》取消部門規章設定行政許可的權力,省、自治區、直轄市人民政府規章也只能設定有效期一年的臨時行政許可。2011年《行政強制法》取消規章設定行政強制措施和行政強制執行的權力。雖然發生了這些變化,但我國并未確立法律保留原則。一是,國務院設定行政權的權力基本無限制,行政法規成為行政權力的主要來源。二是,法律保留范圍還相當有限,政府在絕大多數領域的行政立法并未受到法律保留原則的約束。


      應當說,法律保留不是絕對的,在一些事項上可以給政府保留適當立法權。政府需要保留多大立法權,取決于法律保留事項的范圍。我國行政處罰法和行政強制法將限制人身自由的行政處罰、行政強制納入法律保留范圍,立法法將國家主權事項、民事基本制度等納入法律保留范圍。③很明顯,我國法律保留事項范圍還過小,從發揮市場機制和社會自治機制作用角度看,侵害行為和政府管制行為應當首先納入法律保留事項范圍。


      三、國家治理體系現代化與行政組織法的發展


      除政府與市場、社會職能合理劃分外,理順各層級政府之間、政府與社會組織之間關系也是國家治理體系現代化的重要內容。我國《憲法》第107條和《地方組織法》第59條賦予縣級以上人民政府相同權力,都承擔管理經濟、教育、科學等職責。各級政府職能同構,其結果是機構重疊設置。④這種體制的優點是極大的動員能力,但其缺點十分明顯:(1)行政機構和人員眾多,機構臃腫和人浮于事,行政成本高和行政效率低下。(2)難于及時回應社會公眾訴求。這種體制是上級導向型體制,政府工作部門對政府負責,下級政府對上級政府負責,政府對人民負責成為一種理想,這也成為建設服務型政府的體制障礙。(3)行政權力向上級政府集中,基層政府不論是行政權力還是人力、物力資源都與其承擔的職責不匹配。國家治理體系現代化,需要在政府內部建立責權利結合的機制,這種機制要求:(1)各級政府職責權限劃分明確,各級政府職能原則上不重合、交叉,各自在職能范圍內行使權力和承擔責任;(2)理順決策權、執行權與監督權的關系,執行權向基層政府傾斜,高層級政府主要行使決策權和監督權;⑤(3)地方政府掌握的資源與其職責匹配。理順各層級政府關系,建立責權利結合的行政體制,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已作了政策安排。我國需要修改和完善相關行政組織法,保障責權利結合機制形成和發揮作用。①


      國家治理體系現代化要求政府與社會組織在提供公共服務領域適當分工,能夠由社會組織承擔的公共服務職能,原則上由社會組織承擔。②社會組織承擔公共服務職能,承認其行政主體地位是必要的。而我國現行法律制度規定,社會組織成為行政主體的必備條件是獲得法律、法規授權,這種規定限制社會組織成為行政主體的可能。建立現代國家治理體系,我國需要改革行政主體制度,承擔公共服務職能的組織都應當是行政主體。


      從行政主體具體類型看,我國行政機關及法律、法規授權組織都可以成為行政主體,后者包括獲得法律、法規授權行政機關內部機構、派出機構和管理公共事務組織。因此,我國行政主體類型多,數量巨大。而同為單一制的英國、法國,法律通常僅承認三種類型行政主體:國家、地方團體和公務法人。③筆者認為,我國現行行政主體制度表現為三個分離。一是,決策者與決定者分離,很多行政行為是黨委或者政府事前決策,再由作為行政主體的政府或者工作部門作出行政決定。二是,行政主體與財產分離,雖然我國法律強調行政主體對自己的行為獨立承擔法律責任,但不論是派出所、政府主管部門還是地方政府,他們都沒有法律意義上的獨立財產。三是,權力與責任分離,行政主體作出錯誤行為,最后承擔責任的是公共財政,而不是行政主體。行政主體制度三個分離的后果是不能形成責權利結合的機制。將行政主體改革為責權利結合的真正行政主體就成為修改和完善行政組織法的重要使命。


      新中國成立之初,我國頒布了不少行政組織法律、法規,規定各級行政機關的設立、組織和職權等內容。我國曾經走上了先規范行政組織后規范行政行為、行政程序和行政救濟制度的道路。但隨著時間的推移,這些行政組織法律規范均失去效力。④我國各級政府間職能還缺乏明確劃分,社會組織承擔公共管理事務還缺乏法律保障,國務院各部委及直屬機構以及省、市、縣、鄉鎮人民政府均缺乏專門的組織法,行政組織法是我國行政法領域中最欠缺的一部分法律,行政組織法是我國今后發展行政法的重點。通過完善行政組織法,為國家治理體系現代化提供組織法保障。


      四、國家治理體系現代化與行政行為法的完善


      政府主導的二元治理體系中,行政許可、行政處罰、行政強制和行政征收是主要行政行為類型。國家治理體系現代化將帶來行政行為的變化。首先,管制性行政行為數量將減少。原本由政府管制的很多領域,隨著市場的成熟可以由市場機制解決,不再需要政府實施管制。⑤今后,能夠由市場機制和社會自治解決的問題,政府將不再介入,政府只在市場機制和社會自治不能解決問題的領域發揮作用。⑥其次,公務行為將大量增加。公務(行為)是指行政主體為了直接滿足公共利益的需要而從事的活動,以及私人在行政主體控制之下,為了完成行政主體所規定的目的而從事的滿足公共利益需要的活動。①政府承擔更多公共服務職能是政府、市場和社會職能重新配置的結果,隨著政府從管制型政府轉變為服務型政府,公務行為必然大量增加。最后,強制性行政行為減少,非強制性行為增加。在傳統治理模式中,大量私人爭議由政府處理和解決,如政府采用行政處罰解決鄰里間的噪音糾紛等。國家治理體系現代化促進和保障社會自治,大量私人糾紛將通過社會自治解決,強制性行政行為將減少。取而代之的是,政府及社會組織將通過合同、指導等方式實現公共目的,行政合同、行政指導、行政協商等行為會大量增加。


      在市場經濟體制中,社會公眾需求可以通過市場行為得到滿足。但有時公眾需求需要復雜的技術力量和巨額投資,超出私人能力之外或者因無利可圖,私人企業不愿承擔,有時也可能出于政治考慮不能由私人承擔,這些情形均需要行政主體實施公務行為。因此,公務行為的特點是滿足公共利益的需要。從其他國家經驗看,公務行為可以由政府和公務組織實施,也可以由政府設立國有企業實施,還可以將特許經營權授予企業或者資助私營部門實施。公務行為是適用行政法規則的行為,但我國行政法并未涉足公務行為領域。規范公務行為,我國需要發展公務行為法,其內容包括:(1)國家創設和廢除公務的條件、程序。公務行為是基于公共利益而設立的行為,此類行為原本可以是市場行為,因此,設立公務涉及市場與政府職能劃分問題。行政法應當發揮的作用是規定何種情況可以設定公務行為,以及設定公務行為程序等。(2)公務行為的原則。公務行為不同于權力行為,有其獨特的行為準則。如法國等國公務活動有三個共同原則,即公務繼續性原則、適用性原則和平等原則。②我國行政法也需要為公務行為設定基本原則,如為公用企業的公務行為設定不同于一般民事行為的原則。(3)公務行為的具體行為規則。公務行為因承擔主體或者承擔方式不同而不同,政府行政公務、工商業公務、社會公務、職業公務等的行為規則都不一樣,行政法需要明確這些行為的具體規則。公務的具體行為規則主要涉及領域包括公務標準、公務提供方式、公務的對象、經費來源、組織和活動方式、損害賠償責任等。


      與其他國家將國有公司納入行政法學研究范疇不一樣,我國行政法學并不關注國有公司,原因在于我國國有公司不屬于行政法規范范疇,國有公司屬于民事法律規范范疇。③應當說,我國是從意識形態角度定義國有企業,并未真正從法律角度考慮為什么要保留那么多國有企業,如為什么政府要舉辦生產鋼筆、紙張等的國有企業,這些企業原本由私營部門經營會更好。為什么要設立和保留國有企業,行政法學的解讀是公共利益,因為公共利益的需要設立國有企業。我國建立現代治理體系,需要明確設立國有企業的公益標準、國有企業設立程序及國有企業的行為規則等,這些內容都屬于行政法范疇。


      村民委員會和居民委員會是基層自治組織,他們的內部治理行為既不是行政行為,也不是民事行為,我國法律對自治組織內部治理行為很少規范。與各級政府及其主管部門不一樣,村民委員會和居民委員會擁有自己獨立財產,并以自己的財產承擔法律責任,并基于公益目的實施內部管理,村民委員會和居民委員會是典型行政主體。④因此,村民委員會和居民委員會的內部管理行為是自治行為,屬于行政行為的一種類型。規范自治組織的內部治理行為,也是行政法的一個重要任務。


      國家治理體系現代化意味著行政主體社會化和行為方式社會化。行為方式社會化是在國家任務的執行階段利用或結合社會主體的資源來提高完成任務的效率及所提供公共產品的品質,如行政委托、服務外包、政府采購、特許經營等。行為方式的社會化著眼于分工基礎上的合作,這種合作在行政法中的表現就是“合作行政”。①合作行政興起意味著行政合同、行政指導、行政協調等行政行為大量出現。對于行政合同、行政指導、行政協調等行為是否屬于行政行為,行為內容與標準是什么,是否可以提起行政訴訟等,我國行政法學界存在不同認識,究其原因是行政法對這些行為規范不足。建立現代國家法理體系,行政法必須回應行政合同、行政指導、行政協調等行為大量出現的現實,對這些行為予以規范。


      五、國家治理體系現代化與行政訴訟法修改


      《行政訴訟法》實施20余年來,行政審判面臨的問題異常突出。一是門難進。2011年,法院以不予受理和駁回起訴結案的占全部一審行政案件結案總數的7.8%,是民商事案件的7.8倍。二是案難審。大量案件動員撤訴,2011年以實體判決方式結案的僅占結案總數的27.21%。三是判難勝。被告敗訴率從早期的30%左右降至不足10%。四是訴難息。上訴率、申訴率不斷呈現上升,息訴難度加大。②修改《行政訴訟法》已提上全國人民代表大會的立法議程。在行政訴訟法功能定位及具體制度設計領域,都需要考慮國家治理體系現代化的需要。


      1989年頒布的《行政訴訟法》賦予行政訴訟制度雙重功能:一是,保護公民、法人和其他組織合法權益;二是,監督行政機關依法行使職權。國家治理體系現代化意味著行政行為的范圍拓寬,行政法的領域擴展,行政法的主要任務是限制政府權力,以實現政府、市場與社會關系的協調。因此,行政訴訟制度的功能也應調整,其功能將更多體現在限制政府和社會組織權力及糾正政府不恰當干預市場、社會的行為。


      國家治理體系現代化帶來的一個變化是行政主體社會化,自治組織、社會組織、私人企業等都有可能承擔行政事務。這些組織基于公益目的實施的行為與一般民事行為存在很大區別,將這些行為納入行政訴訟審查范圍尤為必要。因此,行政訴訟法應當拓展行政訴訟被告范圍,除行政機關外,承擔行政公務的公務組織、自治組織、行業協會都可成為行政訴訟被告。


      隨著合作行政的興起,政府與行政相對人、社會組織與行政相對人之間的溝通、協商、和解成為必然,和解是一種解決行政爭議的最好方式。在行政合同、行政賠償,甚至一些權力行政領域,都可以和解。修改1989年《行政訴訟法》時,應改變其不能和解的規定,允許對部分行政行為可以實施和解。


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