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    海洋石油開發中的環境保護立法之完善

    來源:UC論文網2018-06-25 08:15

    摘要:

      摘要:海洋石油開發溢油因其對海洋環境破壞力度大、影響范圍廣以及損害持續時間長,已成為海洋石油開發中的最大環境安全隱患。現實中產生的法律困境,折射出我國環境保護立法在規制海洋石油開發溢油問題上,存在...

      摘要:海洋石油開發溢油因其對海洋環境破壞力度大、影響范圍廣以及損害持續時間長,已成為海洋石油開發中的最大環境安全隱患。現實中產生的法律困境,折射出我國環境保護立法在規制海洋石油開發溢油問題上,存在應急預案制度不夠健全、保障機制不夠完善以及處罰規則有待強化等問題。以上問題之解決,可在以《海洋環境保護法》為核心法源的基礎上,重塑體系構造,完善制度設置予以實現。


      關鍵詞:海洋石油開發;環境保護;溢油;立法


      作者簡介:李永,海南省南海政策與法律研究中心助理研究員,海南大學法學院博士研究生(海口570228);張麗娜,海南大學法學院教授、博士生導師(海口570228)


      基金項目:國家社科基金重大項目“我國南海島礁所涉重大現實問題及其對策研究”(16ZDA073);海南省哲學社會科學規劃課題“南海空間利用的法律問題研究”〔HNSK(JD)17-02〕


      DOI編碼:10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2018.03.012


      我國海洋石油資源豐富,為滿足城鎮化建設和國民經濟發展的需要,逐年加大對海洋石油資源開發力度。1根據國家統計局發布的數據顯示,2015年我國原油總產量為2.15億噸,2而同年我國最大的海上油氣生產商——中海油集團公司全年生產原油已達7970萬噸,3其生產量約占當年全國原油總產量的37%,中海油集團公司業已成為我國第二大原油生產商,可以預見,隨著海洋石油資源開發技術的不斷成熟和完善,我國未來對海洋石油資源規模化開發力度將更為顯著。


      但是,海洋石油資源在規模化開發的同時,也伴隨著諸多風險,其中以海洋石油開發溢油最為突出。因海洋石油開發均在海底大陸架上進行,一旦發生嚴重的海洋石油開發泄漏,石油將由下而上地從海底滲透蔓延至海面,從而對海洋石油開發海域造成立體式、全方位的環境破壞。此外,開發溢油在污染海洋石油開發海域的同時,還將隨洋流四處漂浮擴散,呈現失控性的大面積海洋污染,從而對海洋環境產生無法估量的損失。2011年發生在我國渤海灣的“康菲溢油事件”造成6200平方千米的污染海域,其中870平方千米屬于重度污染海域,1但時至今日,由于我國對于海洋石油開發溢油的環境保護相關立法存在的被告責任承擔及執行制度不完備、社會化資金分擔機制未建立等立法問題,導致該事件后續環保法律糾紛仍然不止。2因此,全面分析我國對海洋石油開發溢油的環境保護立法缺憾,完善相關規則和制度,已成我國海洋環境保護領域亟待解決的問題。


      一、規制海洋石油開發溢油的環境保護立法現狀


      我國關于規制海洋石油開發溢油的環境保護立法制度和規則已初具規模,其中以全國人大常委會出臺的《環境保護法》《海洋環境保護法》為核心,以國務院出臺的《防治海洋工程項目污染損害海洋環境管理條例》《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》為補充,以規章、規范性文件《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》《海洋石油勘探開發溢油事故應急預案》等為具體操作規則,基本上形成了較為合理的立法體系(詳見下表)。


      (一)法律


      我國現行《環境保護法》是1989年12月26日由第七屆全國人大常委會制定,并于2014年4月24日經第十二屆全國人大常委會修訂,于2015年1月1日起施行,是我國生態環境保護的基本法律。該法第47條規定了突發環境事件的風險控制、應急準備、應急處置以及突發環境事件應急預案的報備制度等規則,第52條規定了環境污染責任保險制度,以上制度為規制海洋石油開發溢油提供了環境保護立法基礎性依據。而作為我國專門調整海洋環境保護的現行《海洋環境保護法》,在2016年11月7日經第十二屆全國人大常委會對其進行修改之后,規定了許多規則和制度以規制和防范海洋石油開發溢油情形:該法第17條規定了海洋環境污染事故的及時通報和報告制度;第18條規定了海上溢油應急計劃備案制度;第50條規定了海洋石油開發過程中避免溢油事故發生的注意義務和預防措施規則;第54條規定了勘探開發海洋石油編制溢油應急計劃及其報備規則。此外,該法在法律責任部分對海洋石油開發導致或者可能導致溢油的情形給予不同處罰規定:第73條結合現行《環境保護法》上不封頂按日計罰的環境處罰措施的有關規則,提升了對海洋石油開發造成溢油環境事故或對突發性環境事件處置不力的懲處力度,將以前對此類懲處罰金由原來的2萬至10萬間的罰款,提升為按日計罰且上不封頂;第74條規定了對于發生海洋溢油事故的處罰措施;第89條規定了違反溢油應急計劃的處罰措施;第90條規定了對于造成海洋污染事故的企業和相關主管人員的雙罰制度。修訂后的《海洋環境保護法》新增了對污染企業主管人員的行政處罰金制度。以上規定為我國規制海洋石油開發溢油提供了基礎性的環保法律依據。


      (二)行政法規


      自2006年11月1日起施行的《防治海洋工程項目污染損害海洋環境管理條例》是我國防治海洋工程項目,尤其是海洋石油開發項目的一部行政法規。該條例許多條款規定了規制海洋石油開發溢油的相關規則,其中,第26條規定了海洋石油開發的固定式和移動式平臺負有的一般性防止漏油事故的義務;第27條規定了海洋油氣礦產資源勘探開發單位辦理污染損害民事責任保險的制度,為海洋油氣資源開發中產生環境污染提供民事保險的保障;該條例第37條、38條和39條規定了海洋石油資源開發單位制定防治海洋工程污染、損害海洋環境的應急預案及其報備制度,以及在發生溢油等情形,造成或可能造成海洋污染事故時對于事故的逐層上報和通報制度。此外,該條例第51條以及57條對未按規定將防治海洋石油開發損害海洋環境的應急預案備案的和未按規定對海洋石油開發溢油事故進行報告和調查處理的行為分別進行了處罰規定。《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》是我國頒布的一部專門調整海洋石油勘探開發環境保護的行政法規,該條例由國務院于1983年12月29日頒布實施。2017年,國家海洋局公布海洋法制工作的總體要求時明確提出,要完成《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》修訂工作。1該條例第18條規定了對于海洋石油開發產生的溢油、漏油及井噴等海洋環境污染事故及其處置情況的記錄制度;第19條規定了企業和作業者對于防治海洋石油開發污染及污染事故情況的報告制度;第27條規定了不按規定向主管部門報告重大油污染事故的處罰措施。


      (三)其他法律文件


      《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》是由國家海洋局1990年頒布實施的部門規章。該辦法是對《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》的制度的細化,對規制海洋石油開發溢油做了較為詳細的規定:該辦法第33條對海洋石油開發“溢油事故”進行了界定,其系指非正常作業情況下原油及其煉制品的泄漏;第9條、10條以及11條對于防治海洋石油開發溢油的應急計劃制訂、應急計劃的內容以及應急計劃的報備和審查均做出了全面細致的規定;第12條規定了海洋石油開發者應具有處置與油田開發相互適應的溢油事故的能力;第18條規定了作業者防止或控制溢油擴大義務規定;第19條和第20條規定了發生任何溢油事故時,作業者須向有關部門報告的制度,尤其是對于離海岸較近、溢油量較大的情形,規定了24小時內報告制度;第25條規定了對于作業者不按要求制訂應急計劃和報告溢油事故處以罰金的規定。基于海洋石油開發溢油的危害性,以及對其應對和防治的復雜性,我國國家海洋局還專門制定一部規制和應對海洋石油開發溢油的規范性法律文件——《海洋石油勘探開發溢油事故應急預案》。該預案2004年制定,2015年4月國家海洋局根據現實需要又對其進行了大幅修訂,修訂后的預案由總則、組織機構及職責、應急管理程序、附則4章及其附錄組成。修訂后擴大了預案的適用范圍,將預案由原來僅適用于“超出石油公司應急處理能力的海洋石油勘探開發溢油事故”擴大至在我國管轄海域發生的所有“海洋石油勘探開發溢油事故”,新設置了“海洋石油勘探開發溢油應急管理委員會”等領導機構,并對溢油事故進行了重新分級,將溢油事故分為特別重大、重大、較大和一般四級,針對不同級別的溢油事故啟動不同的應對措施,細化應對溢油事故的各種流程,進一步分解對于應對溢油事故的各相關部門的責任分工,最后還明確了應急響應終止及后續工作程序的相關規定。該預案為我國法律、行政法規規定的規制海洋石油開發溢油提供了較具有可操作性的流程和規則。


      二、規制海洋石油開發溢油的環境保護立法缺憾


      我國環境保護立法工作經過多年的努力,尤其是隨著修改后的現行《環境保護法》《海洋環境保護法》《海洋石油勘探開發溢油事故應急預案》的頒布實施,對于規制海洋石油開發溢油基本上形成了較為合理的制度安排。但是,不可否認,其依然存在著一些問題,其中以溢油應急預案制度、應對溢油保障制度以及對于溢油事故處罰規則等方面的問題較為突出。


      (一)應急預案制度不夠健全


      應急預案制度是事前規制海洋石油開發溢油的核心制度,現行《環境保護法》《海洋環境保護法》以及《海洋石油勘探開發溢油事故應急預案》等有關規范性文件,針對我國海洋石油開發可能產生的溢油情形,構建了系統的應急預案制度,但是,現實中以上立法規定暴露出制度銜接有待統一,報備制度存在漏洞等問題。


      1.應急預案制度銜接有待統一


      我國環境保護不同立法對于應急預案制定的規定有著不同的表述:現行《環境保護法》第47條規定企事業單位應當按照國家規定制定“應急預案”;現行《海洋環境保護法》第54條則規定開發利用海洋石油的單位必須編制溢油“應急計劃”;《防治海洋工程項目污染損害海洋環境管理條例》第37條規定建設單位對其建設的海洋工程項目在運行前要制訂“應急預案”;《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》第6條規定企業和作業者對于防治油污事故要制定“應急計劃”;而《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》第9條使用“應急計劃”表述;《海洋石油勘探開發溢油事故應急預案》則使用了“應急預案”表述。通過以上不同立法可以看出,我國關于應急預案制度各法之間規定不甚統一,尤其是作為環境保護基礎性法律的現行《環境保護法》和《海洋環境保護法》之間也存在表達不一的情況,這種立法模式將導致法律適用困難。例如,企事業單位在防治海洋溢油污染時,是應當編制“應急計劃”亦或是“應急預案”將產生疑問,畢竟按照《防治海洋工程項目污染損害海洋環境管理條例》第38條和《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》第10條的規定,立法對于“應急計劃”和“應急預案”還分屬兩個概念,其各自的內容也存在較大差異。


      2.應急預案報備制度存在漏洞


      對于企事業單位或者作業者將制訂的應急計劃或者預案報備至哪個國家機關在立法上存在報備沖突。現行《環境保護法》第47條規定“應急預案”報環境保護主管部門和有關部門備案;現行《海洋環境保護法》第54條規定“應急計劃”報國家海洋行政主管部門的海區派出機構備案;《防治海洋工程項目污染損害海洋環境管理條例》第37條規定“應急預案”報原核準該工程環境影響報告書的海洋主管部門和有關主管部門備案;《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》規定“應急計劃”應報海區主管部門審查。可見,以上立法規定對于應急預案或計劃究竟報備哪個國家機關存在沖突,既有“環境保護主管部門”和“有關部門”,還有核準報告書的海洋主管部門、海區部門,甚至還有國家海洋行政主管部門的海區派出機構,這種沖突的立法模式,將產生應急預案報備、行政監管以及法律適用的一系列問題。


      (二)保障機制不夠完善


      保障機制是對海洋石油開發溢油產生的環境損害進行有效賠償和補償的重要手段。我國現行環境保護立法針對海洋石油開發溢油確立的保障機制措施,主要有環境污染責任保險和環境污染損害賠償基金制度兩種,但是,這兩種保障機制在規制海洋石油開發溢油中均存在制度瑕疵。


      1.環境污染責任保險制度欠賬


      海洋石油開發是一種極易產生環境風險的行業,一旦產生嚴重的海洋石油開發溢油,將導致海洋養殖、旅游以及漁業等行業的重大損失,此時開發企業將面臨巨額的環境損害賠償,甚至會面臨破產的境地,設立海洋石油開發環境責任保險制度,一方面可以減輕開發企業的破產責任,另一方面還可以及時、充分地對受損害的民事主體進行賠償,以保護受害人利益。1因此,我國立法也建立了相關環境污染責任保險制度。我國現行《環境保護法》第52條以“鼓勵”投保環境污染責任險對其加以規制,而《防治海洋工程項目污染損害海洋環境管理條例》第27條規定海洋石油開發單位應當辦理有關污染損害民事責任險。以上立法缺陷也十分明顯,一是“環境污染責任險”不等同于“污染損害民事責任險”,海洋石油開發領域內亟須推行的是“環境污染責任險”制度;二是現行《環境保護法》第52條雖然規定了“環境污染責任險”制度,但是該條使用“鼓勵”一詞,屬可選擇適用條款,僅有倡議性質,沒有實質性的拘束力,嚴重地影響了其法律效力的發揮。海洋石油開發領域有必要建立自己的環境責任保險制度。


      2.環境污染損害賠償基金制度缺失


      賠償基金是經過實踐證明的應對大規模侵權的有效措施。3針對海洋溢油這種大規模侵權的情形,我國現行《海洋環境保護法》第66條中規定了在船舶油污框架下,由船東和貨主分擔風險建立海洋油污賠償基金制度。為保障船舶油污賠償基金制度的有效實施,2011年最高院出臺了《關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》,該規定重點對船舶油污的賠償基金做了較為明確的規定,涉及賠償基金多達42處,其為船舶油污損害賠償提供了有力的立法保障。但是,以上條款僅適用于船舶油污污染,我國環境保護立法并沒有針對海洋石油開發溢油而建立損害賠償基金的規定,正是由于制度的缺失,從而導致在海洋石油開發溢油案件中受侵害人索賠出現較大問題。4作為對海洋環境生態損害有極大危害的海洋石油開發溢油,其比船舶油污泄露危害更大、影響更廣,損害賠償數額更為龐大。“康菲溢油事件”時至今日仍然法律糾紛不斷的一個重要原因,就是由于沒有充分的損害賠償基金保障。按照當時的法律規定,對“康菲溢油事件”肇事企業僅能處于最高額20萬元的索賠金,這一法律規定直接導致其對損害賠償不力,5因此,針對海洋石油開發溢油更為迫切地需要建立環境污染損害賠償基金制度。


      (三)處罰規則不夠全面


      1.罰則體系設置不科學


      我國不同環境保護立法為規制海洋石油開發溢油而設置的處罰規則體系不甚科學,缺乏統一性、嚴厲性和一體性。現行《海洋環境法》第74條規定了海洋石油開發主體對于海洋石油開發產生的溢油等突發性事件不依法報告的處“警告”或者五萬元以下罰款;《防治海洋工程項目污染損害海洋環境管理條例》第57條規定未依法對海洋環境污染事故報告的僅對相關工作人員予以“行政處分”;《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》第27條規定不按規定報告重大油污染事故的處以“五千元以下罰款”;《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》第25條規定未按照規定報告溢油事故的處以“一千元至五千元”罰款。由上可見,我國不同環境保護立法對于海洋石油開發產生溢油事故不及時報告的處罰規則設置極為不統一,現行《海洋環境法》關于不及時報告海洋突發事件的處以“五萬元以下”罰款;《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》僅將罰款數額規定在“五千元以下”,導致法源之間規定不一;而《防治海洋工程項目污染損害海洋環境管理條例》針對不及時報告突發性事件對工作人員處以“行政處分”,但對于相關單位并無處罰規定,這種立法模式嚴重影響了立法的科學性。


      2.處罰力度有待強化


      隨著我國歷史上最嚴厲的現行《環境保護法》的出臺實施,嚴懲破壞環境行為已成為我國環境保護基本的立法理念之一。但是,我國現行立法對于規制海洋石油開發溢油的處罰力度仍存在不強的問題。現行《海洋環境保護法》第89條規定了對于不編制海洋環境突發事故的應急預案的處以“警告”或“責令限期改正”的處罰措施,《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》則對該情形處以“一千元至五千元”的罰款。以上規定問題較為明顯,作為事前防范海洋石油開發環境突發事故的基本依據,作為事中處理海洋環境事故的基本實施方案以及作為事后處置海洋環境事故遺留問題的基本規則的應急預案,其地位非常重要,如果應急預案沒有合理、妥善地制定,一旦發生海洋環境事故,很多事前、事中和事后的工作不能快速有效展開,因此,法律必須設置嚴厲的處罰措施,以保障海洋環境事故應急預案的有效制訂。但是,現行《海洋環境保護法》對應急計劃僅用“警告”或“責令限期改正”或“五千元以下”罰款進行處罰,這種處罰力度明顯不足。


      三、規制海洋石油開發溢油的環境保護立法之完善


      規制海洋石油開發溢油的環境保護立法的完善,一方面要以現行《海洋環境保護法》為核心,統合現有的相關行政法規、規章和規范性文件,重新構建科學的立法體系;另一方面則要在重構的立法體系基礎上,完善應急預案制度、健全保障機制以及強化處罰規則等具體制度設計。


      (一)體系重構


      作為調控海洋環境保護基本法律的現行《海洋環境保護法》,其在規制海洋石油開發溢油方面應發揮基礎性作用。現行《海洋環境保護法》雖然也涉及了關于規制海洋石油開發溢油的相關條款,但整體上這些制度已不能適應現實的需要,尚須進行相關的修改完善。原《海洋環境保護法》共有8個條款涉及規制海洋石油開發溢油,但在2016年11月7日修訂時,僅對其中2個條款進行了修訂,正是由于作為調整海洋環境保護的基礎性上位法的立法缺失,才導致現有各相關的下位法存在制度表達各異、處罰規則不一等局面。因此,未來我國《海洋環境保護法》要統合現有的行政法規、規章和規范性文件,重構規制海洋石油開發溢油的立法體系:一是要確立事前的防范制度,確立完善的應急預案的制定、報備和審查等制度;二是要完善事中的保障機制,推行環境污染強制責任保險制度和擴大環境污染損害賠償基金制度適用范圍;三是強化處罰力度,要規定和確立違反規制海洋石油開發溢油相關規定的處罰種類和額度,強化相關責任主體的環境責任。在《海洋環境保護法》確立以上規則的基礎上,《防治海洋工程項目污染損害海洋環境管理條例》《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》以及《海洋石油勘探開發溢油事故應急預案》等相關立法文件,可根據各自立法的特點和調整的重心,依據《立法法》的立法分工規定,逐步細化和分解相關規則設計和具體實施規程,重新構建我國關于規制海洋石油開發溢油的縱向立法位階和橫向法網構筑的立法體系設計。


      (二)制度完善


      1.完善應急預案制度


      首先,統一現有的各法對于應急預案的立法表達。以現行《環境保護法》第47條規定的“應急預案”為標準,將現行《海洋環境保護法》《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》和《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》規定的“應急計劃”統一修改為“應急預案”,為規范和統一應急預案制度提供立法上同一的立法表達。


      其次,完善應急預案的報備制度。雖然作為環境保護基礎性法律的現行《環境保護法》規定應急預案報備受理的主體是“環境保護主管部門和相關部門”,但海洋石油開發應急預案的報備應由專門調控海洋環境保護關系的《海洋環境保護法》調整,在法律適用上,其應當優先適用特別法的規定,因此,海洋石油開發應急預案的報備主體應統一歸口于《海洋環境保護法》規定的“國家海洋行政主管部門的海區派出機構”。為此,我國《防治海洋工程項目污染損害海洋環境管理條例》《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》等所有涉及規制海洋石油開發溢油的相關立法,均應將報備受理主體修改為“國家海洋行政主管部門的海區派出機構”。


      最后,細化應急預案的配套規則。在以現行《海洋環境保護法》確立的應急預案基本制度基礎上,應在行政法規、規章以及規范性文件等層面,對應急預案的內容、報備流程以及違反應急制度的懲罰措施進行細化和明確,換言之,在《防治海洋工程項目污染損害海洋環境管理條例》等行政法規中進一步明確應急預案的規范化要求,即賦予某個國家機關出臺應急預案具體制度的制定,并明確違反應急預案應給予的具體處罰額度。此外,在規范性文件層面,應進一步完善《海洋石油勘探開發溢油事故應急預案》,明確監管主體及其責任,細化監管內容,銜接好突發性事件的啟動時間,協調好各職能部門分工,以及明確各自權責,最大化發揮應急預案的制度效能。


      2.健全保障制度


      健全保障制度,可在現行《海洋環境保護法》第66條建立的船舶油污保險和油污損害賠償基金制度的基礎上,將其適用范圍擴大到海洋油氣資源開發領域。具體而言,應在現行《海洋環境保護法》第66條增加一款“海洋石油開發應當建立溢油污染責任保險、溢油損害賠償基金制度”,進而應由國務院出臺具體規定,分別制定海洋石油開發中溢油污染責任保險和溢油損害賠償基金的實施細則。


      未來制定我國海洋石油開發中溢油污染責任保險的相關實施細則,要分別根據我國在黃海、東海以及南海海域的不同特點,制定不同的海洋環境污染責任保險規則。尤其是對于南海,由于其本身存在復雜的主權爭端、劃界爭端、國際海洋環境合作等各種問題,加之南海是一個半閉海,沿海國家多,需要單獨針對南海油氣資源開發設置適于自身發展的環境污染責任險。海洋石油開發中溢油污染責任險在制定細則上要充分遵循“環境責任保險”的本質要求,即環境責任是政府主動干預市場經濟的一種體現,1其核心是彌補經濟規律導致市場失靈的一種手段。在其具體規則設計時,要重點明確溢油污染環境責任與一般性的商業保險的區別,明確溢油污染責任保險投保人的主體范圍,油污污染責任保險保險人的適格性,政府在溢油污染責任保險中應當發揮的作用和相關的職責,要根據不同主體的自身狀況和海洋石油開發的區域等確立相關的投保數額。此外,還要重點建立對于賠償范圍、賠付程序、除外責任以及第三人申請賠付等具體的規則,2以此建立我國海洋石油開發中溢油污染責任保險規則。


      對于溢油損害賠償基金實施細則的制定,要充分吸收和借鑒現行《海洋環境保護法》第66條對于船舶油污污染建立環境損害賠償基金制度和2011年最高院出臺的《關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》有關規定,細化溢油損害賠償基金設置機制,設立主體的權利和義務、賠償基金的使用規則、賠償基金的使用啟動機制、索賠主體啟動賠償基金的條件、油污損害賠償責任限制基金的數額、油污損害賠償責任的限制、持久性油類造成的油污損害受償的權利、油污損害賠償責任限制基金不足以賠償有關油污損害時相關的受償比例分配等等,制定系統和全面的溢油損害賠償基金實施細則。


      3.強化處罰規則


      在我國當前環境污染入刑力度不張1的大背景下,強化環境行政處罰的力度無疑是有效規制海洋石油開發溢油的理想途徑。強化處罰規則不僅要提升處罰力度,而且還要健全處罰的種類。


      第一,提升處罰力度。一方面提升對于不編制海洋環境突發事故的應急預案的行為處罰力度,應將我國現行《海洋環境保護法》對其僅處以“警告”或“責令限期改正”的處罰措施,加入罰金條款,并對于“責令限期改正”整改不力的行為規定后續的處罰制度;另一方面要提升不按規定報告重大油污染事故處罰力度,將《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》和《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》對其處以“五千元以下”的罰款提升至《海洋環境保護法》規定的“五萬元以下”罰款。


      第二,健全處罰種類。要充分吸納和引入現行《環境保護法》設定的新的處罰種類,健全對海洋石油開發溢油的處罰種類。具體而言,要將《防治海洋工程項目污染損害海洋環境管理條例》第57條規定的對相關工作人員予以“行政處分”的種類予以具體化,明確將現行《環境保護法》新確立的“引咎辭職”納入此處的“行政處分”的種類之中。此外,對于海洋石油開發產生的重大溢油事故,已造成海洋環境污染,但又不立即采取相關措施進行制止和挽救的相關責任人,其尚未構成犯罪的,要將現行《環境保護法》規定處以“行政拘留”的處罰措施,擴大適用到該情形,畢竟對于海洋石油開發產生重大溢油事故不及時制止的危害性,要遠大于現行《環境保護法》第63條規定適用于“行政拘留”處罰的四類情形的危害性。


      作者:李永等


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