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    基于政府數據開放的我國行政法治芻議

    來源:UC論文網2016-06-30 14:55

    摘要:

    本文分析了基于政府數據開放的我國行政法治存在的問題,提出了政府數據開放環境下我國加強行政法治的對策。

      2004年3月22日,國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》,明確提出要全面推進依法行政,建設法治政府。依法行政又稱行政法治,是依法治國(法治)的核心要素。經過十幾年的努力,我國行政法治已經取得了一定的成就,但目前我國行政法治正面臨一個新的社會環境,即“大數據時代”。因此,在大數據時代探討政府數據開放對促進行政法治具有重要的意義。
     
      一、政府數據開放對行政法治具有積極的推動作用
     
      (一)政府數據開放及其作用所謂政府數據開放,是指國家機關及經法律授權行使公共管理職能的各類社會組織依照法律規定向公眾公開其所掌握的、用于記錄與公共利益密切相關的各類事實的物理符號,公眾可憑借制度化的合法途徑,以便利順暢的方式獲知、取得和使用其中所需的數據,通過對這些數據進行比照分析,從中發現行政管理和決策活動中的問題或了解各種改善方案,并基于對數據分析結果的理解展開公共辯論或直接傳達給各政府部門,要求其對此作出明確回應和改進。
     
      可以說,政府數據開放是在物聯網、無線網絡、云計算、手持終端與無線傳感器等現代信息技術得到廣泛應用以及在人們有能力獲取、分析和處理政府所擁有的海量數據的情況下出現的,是大數據時代的產物。
     
      2015年“兩會”期間,李克強總理在回應有關開放政府數據的相關提議時強調:“政府掌握的數據要公開,除依法涉密的之外,數據要盡最大可能地公開,以便于云計算企業為社會服務,也為政府決策、監管服務。”2015年國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》(以下簡稱《綱要》)指出:通過政務數據公開共享,引導企業、行業協會、科研機構、社會組織等主動采集并開放數據。同時,《綱要》把加快政府數據開放共 享,推動資源整合,提升治理能力等作為主要任務之一,并指出在我國要形成公共數據資源合理適度開放共享的法規制度和政策體系,2018年底前建成國家政府數據統一開平臺。
     
      由此可見,政府希望通過向社會開放公共數據,以使其創造出更大的價值,同時也希望社會其他主體在政府數據開放的主導下積極、主動地向社會開放數據,從而帶動整個社會的數據共享’充分釋放數據紅利,激發大眾創業、萬眾創新活力。
     
      目前,國家層面的政府數據還未通過統一的平臺對外開放,我國地方政府數據開放正處于初級探索階段。2012年6月,上海市率先上線試運行“上海市政府數據服務網”,此后,北京、廣東、海南、湖北、山東、浙江等地方政府相繼推出了政府數據開放平臺網站,并且在數據開放平臺上開放道路交通、環境資源、教育科技、社會發展等多種公共數據。盡管這些地方的政府數據開放還存在許多不足之處,但在政府數據開放的區域性探索方面已取得了一定成績。
     
      進入新世紀以來,“數據治國”已經成為許多國家的治國理念。美國奧巴馬政府已經將“大數據戰略”上升為國家意志,并將數據定義為“未來的新石油”。2009年1月,美國總統奧巴馬簽署了《開放透明政府備忘錄》,要求建立更加開放透明、參與、合作的政府,體現了美國政府對開放政府數據的重視。同年,數據門戶網站Data.gov上線,美國聯邦行政管理和預算局(OMB)向白宮提交的《開放政府指令》獲得批準,由此揭開了全球政府數據開放的序幕。2011年9月20日,巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國、美國等八個國家聯合簽署《開放數據聲明》,成立開放政府合作伙伴(OGP,OpenGovernmentPartnership)。截止到2015年8月,全球已有70多個國家加入開放政府合作伙伴。從目前全球參與開放數據運動的國家來看,既包括美國、英國、法國、奧地利、西班牙等發達國家,也包括印度、巴西、阿根廷、加納、肯尼亞等發展中國家。國際組織歐盟、經濟合作與發展組織(0ECD)、聯合國(UN)、世界銀行(WB)也加入到了開放數據當中,建立了數據開放門戶網站。
     
      由此可見,政府數據開放已引起了我國和世界其他國家及相關組織的普遍重視,而且其發揮的作用也愈發凸顯出來。
     
      (二)政府數據開放對行政法治具有積極的促進作用
     
      行政法治是指行政機關的一切活動能夠依照法律規范或法制精神進行管理或服務社會的一種狀態,即要求國家行政各個方面和各個環節有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。從行政過程或環節看;行政法治應當包括行政組織法定(行政主體法治)、行政運行法治及行政法治監督三個部分。
     
      從世界各國的經驗來看,行政法治能夠嚴格規范政府行政行為,強化監督行政的制度與機制,防止行政機關濫用職權,維護公民及社會組織的合法權益;同時也能夠確保國家行政機關對社會實施有效管理,促進社會經濟文化的發展。政府數據開放有利于幫助解決行政法治所涉及的政府管理社會的效率和科學性問題。
     
      政府數據開放對行政法治的積極作用具體體現在以下兩個方面:首先,有利于提高政府行政的科學性。盡管在實施政府數據開放戰略之前,有些國家已經實行了多年的政府信息公開政策,但政府信息公開的內容是易于閱讀的文字信息或文檔文件,而信息是對數據進行加工處理的產物,公開的途徑主要是通過政府門戶網站向公眾公開。政府數據開放的內容是數據,是未加解釋的原始表達,因而數據比信息更具客觀性、真實性和準確性。政府開放公共數據,社會各主體就能夠更加客觀地和真實地分析、處理和利用這些數據來滿足自身或他人合理、合法的需求,使政府與社會其他主體之間的信息溝通越來越暢通,從而有效地指導社會行為,增強政府行為結果的預測性,減少政府行政行為的偶然性,提高政府行政法治的科學性。例如:百度地圖結合江蘇省交通運輸廳提供的實時公交數據,為市民提供了精準的實時公交服務,現已覆蓋南京的650條公交線路,覆蓋率達85%,準確率高達95%,極大地方便了市民的出行。百度地圖負責人介紹說,在百度地圖中上線的南京“實時公交”功能,正是通過引入官方的權威數據,才使公眾得到了最權威的即時數據;同時,也能將公眾在交通出行時遇到的困難和有關交通的建議及時地傳遞給政府,幫助政府科學決策。w其次,有利于提高政府行政效率。政府數據開放所開放的是大量的數據,具有可機讀的特性。通過各種aPP快速地分析、處理大量的政府開放的數據,可為行政法治提供各種依據。例如:2012年,在應對“艾琳”臺風時,紐約市的許多非政府救援組織正是通過使用政府公布的“颶風疏散區域數據”來制作地圖,才幫助政府部門迅速地引導市民疏散應急的。
     
      二、我國政府數據開放環境下行政法治的對策
     
      發揮政府數據開放在促進行政法治中的作用具有重要的現實意義。因此,我國政府要在做好政府數據開放的基礎上,積極推進行政法治。
     
      (一)加強政府數據開放的具體路徑
     
      1.政府數據開放平臺應供給更多的結構化數據。目前,我國地方政府數據開放平臺所供給的非結構化數據和半結構化數據過多,結構化數據數量過少,有的甚至沒有在政府數據開放平臺上供給結構化數據。政府數據開放要求數據具備可機讀性,因為計算機最善于處理的數據是結構化數據,所以,如何把非結構化或半結構化的數據轉變成結構化數據是政府要解決的主要問題之一。
     
      2.開放的數據格式應多樣化。目前,我國地方政府已開放的政府數據格式基本上就是doc、pdf^xls格式。由于這幾種格式的數據文件不是數據庫文件,其被計算機開發利用的價值非常有限。
     
      3.開放數據應具備及時性、準確性、真實性,以確保數據的價值,避免過時的、錯誤的、虛假的信息對行政法治產生誤導作用。
     
      4.獲取數據免費制。政府數據獲取有收費和免費兩種模式,在政府數據開放初始,歐洲許多國家采取收費模式,而美國采取免費模式。實踐證明,免費模式更有利于社會組織和成員積極利用政府數據,提高政府數據的價值。
     
      5.建立統一的數據開放平臺,平臺應提供即時互動溝通模塊,數據開發平臺不能只提供靜態信息。比如青島、武漢、上海等地的政府數據開放平臺就提供了“互動交流”模塊,而浙江的政府數據開放平臺則未提供類似功能的模塊。
     
      6.建立穩定的、強有力的政府數據開放領導管理體制。政府數據開放涉及的技術專業性和政治性比較強,個人隱私問題、國家機密問題、政府部門利益等問題都影響著政府數據開放。沒有一個成熟的數據開放領導管理體制,政府數據開放是不可能取得成功的。
     
      7.引導企業積極開發APP應用程序。通過APP應用程序,利用政府公共數據,可以幫助公眾或企業了解和解決某些問題。比如青島、武漢等地在政府數據開放平臺上就提供了“APP應用”功能模塊,但APP應用軟件數量還比較少。
     
      (二)以政府數據開放促進行政法治
     
      1.完善行政法治的依據。黨的十八大以來,習近平總書記在一系列講話中闡述了推進全面依法治國進程中科學立法的重要性。習近平總書記指出:“不是什么法都能治國,不是什么法都能治好國;越是強調法治,越是要提高立法質量。”習近平總書記說:“人民群眾對立法的期盼,已經不是有沒有,而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”。m行政法治要求政府依法行政、依法辦事,行政法治的依據就是法律、法規和規章制度(這里統稱為“法”),“法”的質量高低直接影響行政法治推進的效果,高質量的“法”不能脫離當時的社會環境,必須以解決當時的社會問題為目的。
     
      大數據的廣泛應用以及政府數據開放將極大地改變我國政府行政法治的社會環境。面對新的社會環境,行政法治所依賴的“法”必須作出相應的增加、修改和廢除,以促進行政法治實施的合理性和有效性。目前,我國還有許多“法”是在20世紀90年代根據當時的時代背景制定的這些“法”應該為適應大數據時代發展的要求作必要的修改或廢除。由于實施政府數據開放制度,大量公共數據實現共享,社會各主體分析和處理這些公共數據的能力越來越強,這就要求在立法過程中積極借鑒社會各主體的數據分析和處理結果以提高立法的科學性,建立立法過程中信息與數據共享機制,從而提高立法質量。
     
      2.優化執法的手段。在大數據時代,政府數據開放,政府將更加透明,社會也將更加了解政府政務的前因后果,如果政府有任何隱瞞、欺騙和強制的做法,都將加大行政法治成本’降低政府的公信力。政府數據開放要求政府機構所開放的數據必須是及時、完整、真實、準確的信息,但由于種種原因也可能會出現某種偏差,從而導致公眾的誤解而影響行政法治的實現。即使所開放的數據沒有任何問題,但由于公眾對數據的理解不同,也可能會出現某種誤讀,進而影響行政法治的實現。
     
      因此,政府在實施行政法治的過程中需要更多地通過咨詢、協商、溝通、建議等手段實施行政管理與服務。在政府數據開放環境下,行政機關應盡量少地采用強制手段來實施行政行為,而需要更多地采用權力色彩較弱的行政手段來使行政權,使相對人主動或者自愿服從行政機關的意志。
     
      3.行政職權改革法制化。要有效利用資源,就必須擁有使用這些資源的權力,取消和下放行政權力將有利于提高下級政府機構管理與服務社會的能力,提升整個社會的創造力,這是互聯網時代權力轉移的發展方向。
     
      目前,行政體制改革將“簡政放權”視為推進政府職能轉變的抓手,強調以簡政放權推動政府職能轉變,再以政府職能的轉變帶動行政體制的總體改革。行政體制改革已經從政府職能定位向更加側重政府職權結構調整轉變,政府職權結構調整轉變成功與否既決定了政府管理與服務的質量,也關系到國家和社會的發展。
     
      政府數據開放將會打破公共數據被部分政府機構壟斷的現象,公眾、企業和其他政府機構都可以共享其公共數據。目前,各級政府部門要通過政府數據開放平臺或政府門戶網站向社會公開其權力清單、責任清單和負面清單,通過“三單”為促進職權改革的法制化奠定基礎,讓政府法無授權不可為、法定職責必須為,以此確定政府部門的職權邊界。
     
      政府數據開放平臺開放了相關公共數據,盡管提供的數據在數量和質量上還存在不足,但其所提供的公共服務數據信息資源能夠幫助社會組織提高自身的管理或服務能力,因此,要將這些成果法定化,以完成實現我國政府行政法治的主要任務--行政職權法定化。
     
      4.加強對自由裁量權的控制。濫用行政自由裁量權違背了法律授權的目的和意愿,干擾和破壞了法制秩序,具有很大的危害性。如何對行政自由裁量權進行控制,是當今中國在推進依法行政、建設法治政府進程中的一個重大的理論和實踐問題。w自由裁量權控制主要包括規則命令式控制、原則指導式控制、程序競爭式控制、監督審査式控制,這些對自由裁量權的控制都是基于外部主體對自由裁量權實施者的外部控制,而在政府數據開放環境下,只有進一步提高公務人員處理數據的能力,才能促使其科學、合理、合法地行使自由裁量權。
     
      盡管許多政府部門開發或購買了一些決策支持系統和專家系統,但由于政府對數據處理的能力和主動性不強等原因,導致帶有自由裁量權的決策常常因為不能掌握及時、準確的信息和數據而出現失誤。因此,在政府數據開放環境下,政府應及時、完整、準確掌握公共數據,在 專家系統、決策支持系統、數據分析處理系統、云計算等技術的幫助下,提高處理這些數據的能力,在行使自由裁量權的過程中充分利用數據分析的結果,從而使公務人員更加合理地行使自由裁量權,進而實現對自由裁量權的控制。
     
      5.實現行政法治的數字化。行政法治數字化是減少行政成本,提高政府數據共享和開放度的最隹方法。當前,實現行政法治數字化有以下幾種途徑:
     
      第一,依法實現無紙化辦公。目前,我國中央、省級和市級政府基本上都應用了網絡數字化信息平臺,但還是耗費了大量辦公用紙。要實現無紙化辦公也需要用法律的手段限制和規范政府濫用紙張的行為。1998年,美國通過的《文書工作消除法》就要求各部門呈交的表格必須使用電子方式,規定到2003年10月全部使用電子文件,全面實現無紙化辦公。而我國只是在國家信息化領導小組文件國信[2006]2號《國家電子政務總體框架》中提出到2010年50%以上的行政許可項目能夠實現在線處理。因此,應進一步制定法律法規以促進行政法治數字化建設。
     
      第二,構建統一的基礎數據庫。應進一步推行和應用我國的數字城管、行政審批數字化和網絡化、電子社區等數字化行政管理與服務,加快國家四大基礎數據庫即“人口基礎信息庫”“法人單位基礎信息庫”“自然資源和空間地理基礎信息庫”“宏觀經濟信息數據庫”建設,通過政府門戶網站和基礎數據庫提高政府數據共享和開放的速度及其質量。
     
                                                                                                                        王周明,高紅
                                                                                                        (青島大學政治與公共管理學院)

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