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    論憲法實施的現實困境與應對之策

    來源:UC論文網2016-06-30 11:51

    摘要:

    中國憲法只有走向實踐,并發揮其應有的功效,中國特色社會主義法治國家的未來才值得期待。

      “憲法的生命在于實施,憲法的權威也在于實施。”但是,憲法在實施的過程中,遇到了現實問題并且影響到憲法實施的效果。有鑒于此,本文嘗試從探討憲法實施的概念人手,思考憲法實施應對之策的憲法命題
     
      一、憲法實施的概念
     
      憲法實施是憲法基本范疇的一個重要的概念,不少法學家都針對“憲法實施”提出過不同角度的觀點。[1_3]談論憲法實施的命題,先界定憲法實施的概念是很有必要的,我們可以從三方面來解析憲法實施的概念。
     
      (一)從憲法文本的原意解讀,憲法實施的主體就是憲法關系主體
     
      現行《憲法》序言部分的最后一個自然段的含義,即憲法實施的主體應當包括全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織。憲法實施的主體其實就是憲法基本權利和義務的承擔者和行使者,包括公民、國家和其他主體(國家機關、民族、政黨、利益集團、組織)。正是憲法實施的主體擔負著憲法實施的重任,負責把憲法文本的基本權利和義務轉化為現實生活中的具體法律權利和義務關系,在這個運動的過程中,貫徹落實了憲法的原則、精神和規定。
     
      (二)從正當法律程序原則的要求,憲法實施應當遵循法定的程序
     
      據考證,正當法律程序原則溯源于自然正義原則,最早體現在英國的自由大憲章,后來在美國《憲法》第5條修正案以明文做了規定:“非經正當法律程序,不得剝奪任何人的生命、自由和財產。”W我國憲法雖然沒有明確規定正當法律程序,但在《憲法》第5條的規定中,“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家”里隱含了兩層意思:我國在建設的社會主義法治國家應當既包含依照實體法來治理國家,也包括根據正當法律程序來治國理政。也就是說,憲法實施應當遵循法定的程序來推進。
     
      除此之外,憲法實施應當遵循正當法律程序的理由還有:(1)正當法律程序的最終目的是保障公民的基本權利。從正當法律程序的產生來看,公民與國家公權力機關發生法律糾紛的可能性是存在的,如果沒有正當法律程序規范約束公權力機關,那么這些國家公權力機關極有可能會做出侵犯公民合法權益的行為。(2)正當法律程序有助于實現實體法的公正。英國有句法讀:“正義不僅要得到實現,而且要以人們看得見的方式得到實現。”[5]這句話點明了,實體法的內容要想得到公正的結果,就應當嚴格遵守正當程序的要求,憲法規定的基本權利才可能實現。(3)正當法律程序體現了憲法的價值訴求。憲法是民主制度運行的結果,是統治階級運用民主的機制得出的判斷和結果,而為了維護統治階級的民主勝利果實,統治階級就必須運用法治,也包括正當法律程序來治國理政,這樣才能最終形成良好的憲政秩序。(4)正當法律程序能極大提高公民的憲法意識,有助于提升憲法實施的效果。中國公民以民主、法治為主要內容的憲法意識還有待加強,正當法律程序的推行,對于深化憲法規定的法律面前人人平等的意識具有深刻的影響,對于提升憲法實施的效果也具有現實意義。
     
      (三)憲法實施的內容,就是憲法規范調整的憲法關系主體的權利與義務關系的具體化
     
      我國憲法具有原則性、概括性的特點。因此,憲法實施的內容就不像普通的法律、法規那樣直接依據法律條文即可做出法律行為達到法律效果。憲法實施需要轉化,比如先把憲法的規定通過普通法律具體化,或者先經過憲法解釋使其成為可以直接適用或者操作的法律規范才能達到理想的法律效果,即實現憲法規范調整的憲法關系主體的權利與義務關系的具體化。
     
      綜合以上三點內容,憲法實施的概念,就是憲法關系主體遵循法定的程序和方式,把憲法規范調整的憲法關系主體之間的權利與義務關系具體化以達到特定法律效果的一種動態化過程。應當指出的是,憲法實施是一個國家在制定頒布了憲法之后,在追求憲政狀態過程中最為關鍵的樞紐,具有舉足輕重的作用。
     
      二、憲法實施的現實困境
     
      “憲法創制者給我們的是一個羅盤,而不是一張藍圖。”[6]新中國建立以來,中國人民在中國共產黨的領導之下從未停止建設法治國家的腳步。但是由于我國的基本國情,中國特色社會主義法治體系尚未全面建成,所以憲法實施必須克服重重困難才能取得顯著成效,這些現實的困境歸納起來有三方面的內容。
     
      (一)憲法條文實施現狀堪憂
     
      梳理部分學者關于憲法條文實施狀況的論著,比如,從莫紀宏的《從<憲法>在我國立法中的適用看我國現行<憲法>實施的狀況》m、韓亞光的《我國現行憲法在制定、修改、解釋和實施中的若干問題(一)》[8]、莫紀宏的《憲法實施狀況的評價辦法及其影響》[9]等,我們總結出四點憲法條文實施狀況:一是絕大部分的法律總則部分都有“依據憲法,制定本法”的表述,但是很難在法律條文里找到具體對應的條款,也就是說無法判斷這部法律是否真正貫徹落實了憲法的精神和價值訴求;二是也有一部分法律出現“依據憲法的第某章第某條,制定本法”的表述,卻還是難以避免各級立法機關有意無意地要么縮減要么擴大憲法文本真正含義的現象;三是在落實憲法條文的實踐中,各有權部門存在附條件有選擇地實施憲法條文的情況;四是由于立法機關只負責立法,對于法律的實施狀況,立法機關往往沒有時間精力去追究。因此,憲法條文的落實就可能演變成束之高閣的展示品,也就偏離了憲法實施的本意。
     
      造成上述問題的原因主要有三方面:一是在部分法律制定過程中,制定者對憲法、憲法實施的概念沒有準確定位,忽略了在憲法實施過程中復雜的公權力部門干擾和社會不同層次文化的影響,將憲法的概念與憲法實施的內涵混淆在一起,人云亦云地使用“依據憲法,制定本法”的字眼,甚至可能還帶有借助憲法狐假虎威地彰顯本部門法律權威的庸俗想法;二是缺乏行之有效的憲法實施規范流程和相關的憲法監督機制,導致憲法實施過程中許多弊端未能及時消除,從而影響了整部法律的嚴謹性與規范性;三是沒有設立憲法實施的專門機構對憲法實施進行頂層制度設計,這樣就難以進行規范和系統管理,也不利于憲法的貫徹實施。
     
      (二)憲法解釋機制尚未形成長效機制
     
      我國現行1982年《憲法》在經歷了1988年、1993年、1999年、2004年4次修改之后,仍然無法啟動憲法解釋機制。應該說,由全國人大常委會解釋憲法的機制是符合我國的國體和政體的,社會主義中國的主人(即全體人民)運用制憲權創制了《憲法》,根據現行《憲法》第57條的規定,全國人民代表大會是最高國家權力機關,還有《憲法》第62條規定全國人民代表大會享有包括修改憲法、監督憲法的實施在內的職權。可見,只有代表全體人民的最高權力機關才有權決定憲法的內涵、原則、精神和價值。同時,由于全國人大常委會是全國人大的常設機關,又依據《憲法》第67條的規定,全國人大常委會享有解釋憲法、解釋法律、監督憲法的實施的職權。因此,全國人大常委會的憲法解釋才是最權威的解釋。
     
      然而,全國人大常委會解釋憲法的機制至今沒有發揮其應有的效力,正如一部分學者指出的,中國尚未啟動憲法解釋機制。[1°]當然也有一部分學者不承認全國人大常委會從未解釋過憲法的事實,理由就是憲法解釋的表現形式是多樣化的。例如,全國人大常委會的很多決定、決議,甚至人大法工委的答復也屬于憲法解釋。我們則傾向于認為,全國人大常委會的憲法解釋機制尚未形成長效機制。我們之所以如此關注憲法解釋機制是否啟動和運行,正如韓大元教授指出的,憲法解釋的制度化與常態化是憲法實施的重要前提。[11]5-部憲法制定出來,目的是規范國家公權力的行使,最終保障公民的基本權利,要實現這個目標就必須切實有效的實施憲法。因此,只有全國人大常委會的權威解釋,才是引導憲法實施的風向標,才不會偏離中國特色社會主義法治國家的方向。
     
      (三)憲法監督制度亟需健全
     
      憲法實施的過程中,憲法監督具有關鍵作用:第一,憲法監督是包括違憲審查在內的憲法保障的啟動基礎。第二,憲法監督對憲法實施即使沒有直接裁決處分權,但是它還具有宣傳、教育、引導、督促的作用,能形成憲法文化和憲法意識,從而促使各類憲法主體自覺遵守、執行憲法,使憲法實施獲得良好效果。從憲法的文本而言,我國憲法是設計了保障憲法實施的制度的,但是在實踐上,我國憲政建設過程中仍然出現違憲行為,原因就是憲法監督制度尚未健全。
     
      在理論上,我國憲法62條規定了全國人大有權監督憲法的實施,第67條規定全國人大常委會有權解釋憲法和監督憲法的實施。因此,全國人大及其常委會就是憲法監督機關,并且在憲法實施保障體系中居于核心地位。然而,全國人大及其常委會卻缺乏實際的監督力度,原因是:第一,全國人大及其常委會的職權地位決定了,全國上下的大事都要由它們決定,因此它們一開會就被繁雜的國家事務淹沒了,根本無暇顧及憲法實施的監督。換句話來講,全國人大及其常委會雖然是法定的憲法實施監督機關,但它不是專門的憲法實施監督機關。第二,全國人大及其常委會的工作方式主要是開會表決。根據憲法第61條規定,(一般情況下)全國人大人會議每年舉行一次,而且每一年的會議時間一般壓縮在2周之內,可以想象全國的議案集中在兩周時間之內,哪來時間監督憲法實施情況。第三,全國人大常委會的會議一般是每兩個月才舉行一次,同樣遇到上述心有余而力不足的情況;雖然全國人大常委會依據我國立法法的規定已建立備案審査制度,但是從實際運行情況來看,目前多數法律法規存在只備案不審查的現象。第四,我國憲法監督制度沒有規定相應的懲罰措施,對濫用國家權力侵犯公民權利的違憲主體沒有規定相應的懲罰措施,對違憲的行為無力及時制止。
     
      由此可見,憲法監督的完善應當列人憲法實施的議事日程,應當把憲法監督制度真正建設成一種具有實效性可操作性的司法救濟途徑。
     
      三、憲法實施的應對之策
     
      我國的憲法實施的確還存在不少現實問題,應當從以下三方面來化解。
     
      (一)培養憲法共識,奠定憲法實施的文化基礎
     
      首先,中國人民行使制憲權制定了憲法,但是迄今為止,中國人民并沒有形成一種憲法的共識--就是認識到憲法是最廣泛的民意整合與集中表達,代表著人民的最根本利益與價值訴求。培養和逐漸形成憲法共識,對于憲法實施具有穩定的憲法意識基礎作用,因此,應以憲法的原則精神整合社會的各種價值觀,使憲法成為一種權威信仰,被每一個公民自覺遵守執行。
     
      其次,憲法實施的基礎在于憲法文化。憲法文化對于中國公民來講,它能長期潛移默化地影響公民的法律思維、意識進而影響公民的行為,并且形成穩定的憲法意識和價值判斷。具體來講,在思考法律問題的時候,嘗試圍繞著憲法為核心來尋求解決問題的辦法,久而久之,就會形成一種憲法思維習慣,從而提升憲法的地位使憲法成為一種信仰,更好地維護憲法的權威。憲法文化一旦形成,就能產生公民自覺遵守憲法,維護憲法權威的效果。
     
      第三,全面普及憲法知識和培養公民自覺遵守執行憲法的習慣,是憲法實施的一個重要前提。公民懂法、守法,對憲法的實施能起到推進加速的作用。法律的普及,公民的憲法觀念,對于把我國建設成為一個法治國家來說,是具有基礎性意義的一種舉措,憲法的實施也離不開此。公民對憲法越熟悉就越有利于我國憲政建設的順利實施,公民對憲法知識掌握得越全面,就越能促進憲法的實施,而憲法的實施反過來也有助于加快公民對憲法熟知的程度,二者相輔相成,逐漸達到全民普法的狀態;在公民有了全面的憲法知識基礎之后,在日常生活中便會自覺地遵守憲法與法律,知道用法律的眼光看待生活中發生的小矛盾、小問題,懂得公民與國家之間的法律關系,明白如何使用法律的武器去維護自己合法的權益。
     
      (二)加快憲法解釋的常態化和制度化,是憲法實施的重要前提
     
      首先,憲法解釋能平衡憲法的穩定性和適應性。憲法雖然還有待進一步完善,但是頻繁地、倉促地修改憲法并不利于憲法穩定,因為憲法的穩定性往往是其權威性的一個重要標志。可以這么認 為,要平衡憲法的穩定性和適應性就必須引進憲法解釋,通過一個有權專門機關采用正當法律程序,對憲法的條文和原則、精神、價值訴求進行權威解讀,從而平衡憲法的穩定性與現實社會的適應性,達到維護憲法權威,促進憲法實施的結果。
     
      其次,目前我國《憲法解釋程序法(草案)》正在草擬階段,這是我國重視并且逐步實現憲法解釋的常態化和制度化的前奏。我國正通過立法落實憲法解釋的主體、范圍、類型,切實推進憲法實施。正如韓大元教授指明的道理,憲法解釋的制度化與常態化是憲法實施的重要前提。
     
      最后,憲法解釋能夠加深公民對憲法的理解程度,也對能對憲法有更好的完善作用,從而為憲法監督和憲法實施提供更好的指導,也有利于識別違憲行為,讓違憲行為暴露于陽光底下,體現出憲法應有的威嚴。
     
      (三)建立健全憲法監督機制,是憲法實施的最隹出路
     
      有了一部有權威性與穩定性的憲法,但是卻沒有一套健全有力的憲法監督機制,憲法的威力是難以得到充分發揮的。憲法的監督是對憲法實施的一種根本性的保障。因此,應當高度重視憲法監督制度的建設,應當結合我國國情來設計憲法監督制度,這也是解決憲法實施問題的最佳出路。
     
      說到建立憲法監督制度,有不少學者就主張建立違憲審査制度,理由是西方權力分立制衡的理論。但是,權力的分立和制衡雖然有其可取之處,但是中國的國體和政體是很難兼容這一套理論體系的。我國的憲法監督制度還是要在中國的議行合一的政治體制內構建。我們認為,在最高權力機關內部增設專門的憲法監督機構是比較可行的。
     
      首先,設立專門的憲法監督機構的組織體系。根據我國憲法第62條、第67條的規定,可以考慮在全國人大及其常委會領導下,從中央到地方的各級人民代表大會及其常委會內部增設一個專門的常設憲法監督機構,負責憲法監督的工作。這樣就可以克服全國人大及其常委會每一年議題多、會期短而無暇顧及違憲事實和行為的缺點,而且專門憲法監督機構從中央到地方由人大及其常委會直接管理,不受地方政府的人事、財政限制,避免了地方政府和利益集團的干擾,具有先天的組織結構優勢。
     
      其次,規定專門的憲法監督機構的職權。專門的憲法監督機構和全國人大法律委員會、全國人大法工委是不一樣的職能。我們設想的專門憲法監督機構負責對違憲事件、違憲行為的審查,并且對各級地方立法進行合憲性審查,并且提出具體處理意見交由全國人大及其常委會表決決定。另外,專門憲法監督機構的憲法監督時間起點應當是事后的監督,因為如果事前或者事中的憲法監督一是極有可能和全國人大法律委員會、全國人大法工委等等專門委員會發生職權沖突;二是事前或者事中的憲法事件、行為正處在發展階段,尚未最后定型,過早介人也會影響憲法的穩定性和權威性。
     
      最后,專門的憲法監督機構的審査應當僅限于合憲性審查的范疇。我國憲法第5條蘊含了,憲法是整個法律體系最高位階的上位法和具有最高規范效力的根本法的意思,這也是合憲性審査的理論基礎。專門的憲法監督機構的審査應當限定在合憲性審査的范疇之內,原因就是:一是憲法的效力位階是最高的,合憲性審査的標準高于合法性審査,而各級地方立法機關在立法時,往往考慮地方的利益和追求效率,在立法時經常采用合法性審查的標準,這就很容易出現違憲的情形;二是專門的憲法監督機構的審查限定在合憲性,在職權上不會和地方各級立法機關因職能的重疊而發生沖突,并且也避免繁冗的事務拖累,既保證了地方立法機關的原則性和靈活性結合,又能保證社會主義國家的法制統一'。
     
      由此可見,專門的憲法監督機構還是有極大優越性的:第一,它能有效維護以中國憲法為基礎構 建的法律體系的法制統一。第二,它能通過憲法監督制度的運行保障憲法最高權威。第三,它能通過合憲性審査促進社會公平正義。專門的憲法監督機構通過合憲性審查的方式,對社會中存在的違憲事件、行為作出裁斷結果,這本身就是代表公平正義的價值取向,同時也給社會創立了公平正義的規則標桿,也就是一種榜樣的力量。第四,它能以實證的效果增強民眾憲法意識。專門的憲法監督機構通過合憲性審査的方式,對違憲事件行為作出否定裁決,這就極大地樹立了憲法和法律的權威,從而增強各級國家機關的公職人員和全體公民的憲法意識和法治意識,從而為建設中國特色社會主義法治國家奠定堅實的思想文化基礎。
     
      當然了,專門的憲法監督機構只是初步的設想,還有很多操作的細節,比如,憲法監督的程序、方式、運行效果等等需要考究。
     
      四、結語
     
      憲法的生命貴在實施,憲法只有在實施過程中,才能體現出它的功能和價值。憲法實施是憲法走向憲政的重要途徑,它可以使公民的基本權利得到落實和貫徹。所以,只有把憲法條文所承載的涵義、原則和精神轉化為可以操作的法律、法規,使公民真正體會到憲法存在的價值并轉變成保障公民權利的法律武器,才能堅定公民的憲法信仰并自覺維護憲法的權威。也只有這樣,中國憲法實施才能走向實踐,并發揮其應有的功效,中國特色社會主義法治國家的未來才值得期待。
     
                                                                                                                     黃明慧,丘川穎
                                                                                            (1.嘉應學院政法學院;2.華南理工大學法學院)

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