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    淺談憲法中的權力制約

    來源:UC論文網2016-06-30 11:45

    摘要:

    作為當代憲法中的重要原則之一,權力制約的運行對一個國家的法治、憲政、憲治而言,作用是不言而喻的。

      一、權力制約的起源
     
      (一)西方起源
     
      權力制約的西方起源要追溯到古希臘的三賢時期,作為集大成者,亞里士多德第一次提出一個政權應該受到限制的思想:“一切政體都有三個要素,作為構成的基礎,一個優良的立法家在創制時必須考慮到每一要素,怎樣才能適合于其構成的政體”[n。之后,羅馬統治時期的歷史學家波利比阿將亞里士多德的混合政體論上升為權力制約思想,明確指出了:元老院、人民大會、執政官,三個部門應在一定程序上保持相互平衡,至此古希臘羅馬時代的權力制約觀念形成,為十幾個世紀后的分權制衡理論埋下伏筆。到了中世紀,以托馬斯?阿奎那為代表的經院哲學派在權力制約完善方面做了不懈努力,他的宗教神學中閃爍著理性主義的光輝,權力制約的政體理論完善,人民力量制約權力觀念的提出,都為權力制約的最終系統化、制度化奠定基礎。雖然這時期的宗教統治十分殘暴,但另一方面,歐洲政教二元體系促使人們心理上形成“國家權力有限”的意識,讓國民從出生那刻就認識到國家權力不是也不應該是無限膨脹的。近代西方經歷了文藝復興與啟蒙運動,使得西方人思想達到前所未有的開放程度,這個時期,孟德斯鳩在洛克分權說的基礎上創立了比較全面的三權分立。一套完整的制度往往是歷久彌新的,權力制約制度正是如此,此后,在各國制憲者的努力下,國家權力之間的制衡問題終于得到解決,即用憲法規范的的方式確定權力制約。至此,立法、司法、行政,三權分立的西方權力制約模式最終確定。
     
      (二)東方起源
     
      在東方,關于權力制約起源的爭論,學界分為保守派(認為我國古代并無權力制約因素)和激進派(認為我國本身即有權力制約制度)。從文化普同觀我們得知,不同國家的文化雖有不同,一套科學的體制亦是如此,東西方雖然有文化體制的差異,但在推進人類的文明進程上卻是相同的。所以我認為,首先,權力制約因素不等于權力制約制度,制度比因素復雜、完善,是現實的,可操作的;而因素卻停留在理論上,不成形或者是不成熟。其次,這也說明我國傳統政治法律文化中有權力制約因素,卻無此制度。古代的“天道觀”、民本思想和禮制都負有制約皇權和公權的使命。如果我們將東西方的文化相比較一下,就更加清晰了:西方權力制約在羅馬時期經歷了合法化的程序,即將自然法作為權力制約的基石和終極價值評判標準,東方在古代雖缺乏法律意識,但卻借助與生俱來的“天道觀”來制約皇權,使君權始終在“天”與“道”的籠罩下行使,以天威制君權;西方興民權,重視社會契約論,以此來推助權力制約制度的發展,東方重民,民本思想本身就包含一定的民權意識,也隱含“民為重,社稷次之,君為輕”這樣一個契約,歷代君王均以履行此契約為根本;西方制定憲法作為權力制約的載體和保障,東方的禮則合乎此用,雖然禮在本質上是為了維護等級制度、封建皇權與宗法制的,但縱觀中國歷史,禮始終在君民的行為規范上占據首要,唐代更有“一準乎禮”的慣例,可以說,禮為“形式上的權力制約”。因此,我們看出,東方的的確確有權力制約因素,但類似西方的憲法型的權力制約制度則難以尋覓。
     
      上述比較說明完善權力制約制度不僅要靠吸收借鑒“西學”,也得從我國本土文化尋找支撐。不過,我們也要清楚地看到,中國古代直至近代,是沒有權力制約制度的,究其本原’數千年的自然經濟、宗法制社會、一元制的權力結構層層環境壓制權力制約制度,這樣的環塘使得中國古代和近代根本不可能孕育出權力制約制度。
     
      二、憲法中權力制約的實現方式
     
      (一)西方權力制約的表現形式
     
      權力制約是國家權力的伴生物。西方之所以選擇分權制衡為權力制約的主要形式,主要取決于西方久遠的多元權力結構環境。在古希臘、羅馬、雅典時期,各個邦國都實行多元權力結構,貴族院制、全民制、元老院與人民大會制等,中世紀形成的政教二元體制,之后歐洲的國王、貴族、平民三元體制,還有美國代表不同群體利益的三大利益集團和所謂的“黨爭”,這些都表明西方的多元權力結構有其獨一無二的規律性,“西方社會的上述歷史道路,孕育了西方人歷史文化源流上的權力多元意識。這種權力多元意識使得西方人很自然地普遍接受了國家權力有限的理論,樂意實行權力分立主義。三權分立與制衡體制就是其權力多元結構設計的典型,他把統一的國家權力按照權力分工的地位、性質的不同,分為立法權、司法權、行政權三個部分,分設三個機構來行使,相互制約平衡,沒有其中一個機構更沒有一個人的權力可以是至上的”即分權制衡。
     
      美國的權力制約以自然法為價值根源,以此形成的美國分權制衡模式堪稱權力制約的典型楷模,美國的制憲者們不僅踐行了孟德斯鳩的理論,還將立法、司法、行政的橫向劃分與各州、邦的權力劃分相結合,構成了橫縱相互結合的網狀制約體系。橫向制約具體則由國會對總統、司法機關的制約;總統對國會、司法機關的制約;司法機關對總統行政權的制約,三部分構成。
     
      1215年的《大憲章》與之后的《權利法案》是英國權力劃分的標志性文件,雖然《大憲章》并未付諸實施,即使《權利法案》進程一波三折’但它們奠定了英國在分權領域上無與倫比的地位。英國是議會制的君主立憲制的國家,議會具有的立法權是三權的重點,其具有不受限制的制定或修改法律的權力,國王僅是名義上的“首腦”(君于議會,君于法下)。在英國,分權是圍繞立法權來體現的。日本也屬于英國的分權模式,日本憲法規定唯一立法機構為國會,內閣擁有行政權,實行首相負責制,法院掌管司法權,國會有權提名內閣組成人員或迫使內閣辭職,而內閣可以提請天皇解散眾議院,最高法院可以決定國會的法律和內閣的命令是否合憲,等等。
     
      可以看出,一個國家選擇何種的權力制約表現形式對本國的政體是有決定性影響的。可以說,政體與權力制約的形式是同一的。
     
      (二)我國權力制約的憲法表現
     
      上數夏商周三代,下至清末修律運動,中國的傳統政治法律文化中孕育著權力制約的因子,但我國權力制約真正成為一種制度要到新中國成立的時候了。《共同綱領》第12條、第15條、第18條分別規定了國家結構形式、民主集中制原則、履行自身職責的監督,標志著我國權力制約制度的起步。中國歷史上第一部社會主義類型的憲法--1954年憲法--不僅規定了民主主義原則,還規定了人民行使權力的形式和保障制度,在當時的條件背景下,該部憲法中的權力監督還有許多不完備之處,如權力間相互協調不到位和運作上的矛盾,等等。可是在本憲法中,權力制約的規范、功能已經顯現。1975年憲法在我國法制史上的地位很尷尬。1978年憲法總體在于恢復各項憲法原則,包括權力制約得以重塑。
     
      我國現行憲法是1982年憲法,經過1988、1993、1999、2004四次部分修改,已經形成較為完整的權力制約體系。
     
      1.立法上
     
      我國科學地構建立法權體系:一元二級多層次。所謂“一元”,指的是我國僅有一個法律系統,我國在政治上是一個單一制的國家,立法權體系也是統一的一個系統;“二級”指的是我國的立法權分為中央立法和地方立法兩個級別。一元二級多層次的立法體系本身也制約了立法者行使立法權:作為根本大法的憲法在法的價值和內容上引領或者說標榜著整體法律體系,任何下位法不得與之沖突(這便涉及現代十分“流行”的制度--違憲審查制度),作為下位法的其他法律之間則又有相互制約的方法,即規范沖突的適用,同一制定機關所制定的規范性法律文件遵循從新原則,不同機關則是上位法優于下位法、特殊法優于一般法的原則。值得注意的是,我們制約立法權還可以通過事前審査的方式來實現:不同主體間若是領導關系,則可改變或撤銷不符合規定的規范文件,若主體間是監督關系,則可以撤銷相關的規范性文件。除此之外,條例等的報批和備案制度也在一定程度上規范立法權正確實施。
     
      2.司法上
     
      我國的審判權依法歸法院獨立行使,不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。同樣的,檢察院獨立行使檢察權,檢察院是唯一監督法律實施的國家司法機關,廣義的司法權主要由法院和檢察院行使。結合我國數十年的司法實踐,目前,司法權所受的權力制約可以總結為“民主集中下的權力制約”。民主的含義是,司法權由司法機關獨立行使,一般情況下,權力機關并不干預司法權,這也是尊重司法、法律至上等觀念的體現。集中則是指司法機關和國家權力機關不是對等的,司法活動始終要受人民群眾及其代議制機關的監督,以此制約司法權,故稱之為“民主集中下的權力制約”。這與西方的分權模式大相徑庭,我國的司法權、行政權在某種角度上是低于立法權和代議制機關權力的,而西方的三權之間是相互制約、相互平等的。
     
      3.行政上
     
      行政權是與公民日常生活聯系最密切,影響最深遠的國家權力。在西方,對政府行政權的限制程度被視作政治文明的發展程度。近代西方產生了“有限政府”理論,與此相適應的社會契約論、憲法制約論完善了有限政府論。人們認為,行政權力是公民以契約的方式給予國家的,國家權力形成的“公意”是至高無上的,而任何權力者都不可能自我監督、約束,權力本身是會膨脹的。因此最好的制約行政權力的方式就是立下白紙黑字的“字據”一憲法一以此來約束政府權力,形成有限政府。有人認為,有限政府的形成是和市場經濟同步的,我同意此觀點,有限的另一含義不正是更高效、更具針對性嗎?轉視社會主義國家,我們在很長時期存有錯誤認識國家是人民的國家,自己的’國家,因此,社會主義國家的權力可以是無限的,國家想干什么都可以,政府是可以為所欲為,不受限制的”。直到近年來,法治達到新的高度,憲法地位得到真正落實,我們才意識到,在社會主義國家里,人民才是真正的主人,因此更要堅持制約行政權和建立有限、廉潔、高效的政府,要比資本主義國家更加符合自身需要。所以,這愈加說明憲法在制約行政權中的地位。我國并沒有如同英國那樣的歷史傳統和國民性,兩國的法律根基不同,因此,制約行政權必須依靠法律,尤其是以基本人權為原則的憲法。
     
      (三)兩種實現方式的關系
     
      西方的權力制衡和東方的權力監督,兩者是既有聯系又有區別。說他們有聯系,是由于:其一,他們都是權力制約的實現方式,在制約權力方面各自都起到了重大的作用。其度,雖然東西方的政治體制有差別,但兩種權力制約在無形中已經漸漸融合。正如“二戰時期美國借鑒社會主義的計劃經濟調控增長方式”,“中國借鑒西方的市場經濟”一樣,相應的一些制度已經沒有了國界,我國憲法中也有權力制衡,司法權和行政權就是這種關系;外國憲法也有權力監督,普通資產階級對公權力也有監督權。說他們也有區別,是由于他們產生的土壤本來就不同,權力制約一開始就是保護資產階級的,壓根兒對窮苦大眾來說意義不大,具有很大的階級局限;而權力監督克服了這點,始終以塑造最廣大的監督權為任務。可能有人會說,如今憲法中的權力監督也有許多問題,但我覺得,不是我們憲法中的權力監督自身的問題,不能說它不好,而是我們有時候并沒有堅持貫徹它,所以問題百出,是我們這些監督主體自己的問題。所以說他們是相互聯系但在性質上又有區別的。
     
      三、憲法中權力制約的完善
     
      憲法中的權力制約區別于一般的權利制約是建立在超驗的正義觀之上,以憲法為標志,以約束國家權力為目的的一種政治體系。其自身具有獨特的歷史淵源與發展規律,由于東西方文明的差異而形成不同的實現方式。對于東西方不同的法理價值觀而言,憲法的權利制約是雙方交涉泛化的關節點。憲法中權力制約的內容完善有益于人權保障功能的實現,權力代表公權力,人權則意指公民權。起初的權力是為了保障成員間不同的權利,實現人權,但權力者就如同一個四肢無比健碩、頭腦十分發達的圣人那樣,沒有任何一種私人力量能與之抗衡,這時,權力制約制度就顯得很緊迫了。在制定憲法的過程中,權力制約內容不斷完善的目的,是找到公權力與公民權之間的平衡點,既不泛濫公權力,也要讓公民權實現起來有序,這就是權力的初衷。此外,憲法中的該制度完善后,對法治建設和民主塑造都有積極意義。
     
      (一)制度完善
     
      1.立法中的違憲審查制度
     
      違憲審查也叫作司法審查,是限制國家權力和立法權力的重要方式。早在2002年12月份的憲法實施20周年大會上,憲法解釋、加強合憲性監督以及糾正違憲的審查等新思路、新視角擁有了主導性的話語權。在后10多年里,大多憲法學者對此深人研究,為中國憲法的突破和改革增磚添瓦。故而社會各方面均對建立憲法違憲審查制度殷切期待。首先它有兩層含義:一是對國家采取的針對具體個人行為進行的監督檢查;二是對立法機關和行政機關的立法行為(抽象行為)實行監督審查。前者主要是法院管轄,以行政訴訟的方式進行,近年來,三大訴訟程序法都有較快的發展,修訂、補充、解釋也側重于三大程序法,故在此不做重點討論。后者的主體是專門違憲審查機構,它涉及我國對立法權的制約程序問題,研究該制度有很大的現實意義。
     
      立法中的違憲審查制度,使得公共立法權變得可以被人民所控制,無論是立法機關還是行政機關的立法活動都在人民的韁繩控制范圍內,法律的產生和運作才能有條不紊、循規蹈矩。在我國,立法上違憲審查的機關是人民代表大會及其常委會,不僅中央權力機關擁有此職能,地方各級人大及常委會均有此職能,甚至政府有時也兼具此職能,主體上是多元化、多層次的。這里就區別于美國的法院審査權(源于馬伯里訴麥迪遜案)、德國的憲法法院、法國的憲法委員會。在違憲審查制度中,全國人大居于核心地位,它不僅審查全國人大常委會制定的法律,也審查自己制定的基本法,它是制約立法權的重要機關。
     
      從實踐看,我國立法方面的違憲審查制度依然存在不少問題,很難肩負起制約和救濟立法權的職責。具體表現在以下三個方面:
     
      (1)主體多元
     
      違憲審查機構復雜、多元,一件事往往兩個甚至兩個以上的機構均有權管轄,目前我國的違憲審査制度與立法審査之間還有很大的距離。盡管體現了公民具有提出審查建議的權利,體現了一部分的立法法規和地方法規的合憲性審查建議的司法化的意思。但是具體實施中仍屬于法制機關內部審査的部分。在操作技術上做了限制性的模糊規定使得十分形式化。現實中卻發生誰都不管,審查制度無法落實的虛構化。就使得現實中的憲法的立法合憲性審查孤立存在。
     
      (2)審查對象與主體問題
     
      違憲審查的直接目的是要針對法律、法規是否合乎憲法價值、憲法精神進行審査,最終目的是為了制約立法權,說明審查的對象不僅是行政機關,更是立法機關。目前我國的違憲審查制度是由立法機關主導的,只是增加了立法機關的一個功能罷了,自己立法,自己審查,審查標準估計只有職業責任感了,何談制約立法權監督。我國《立法法》90條規定了提出違憲審査要求的主體,其中便有最高院,因此得出一個結論:我國司法機關沒有司法審查權,這與大陸法系的違憲審查較相似。
     
      (3)違憲審查程序存在問題
     
      從性質而言,立法上的違憲審査應為司法活動,透明、公開是其原則。在進行違憲審查中采用的標準判斷違憲與否也具有關鍵的意義,涉及語義解釋和邏輯判斷的功能。從法理的角度講,對于文本的解讀來自對結構的認識,結構的把握有賴于對于傳統的體驗,這是一個有指示的文本解釋的自我動態循環系統。地位各有差異,國家公權機關為“要求”,而公民個人則為“建議”。
     
      上述問題,一直推動學界在這方面不斷探索,結合我國法院的公信力、司法獨立程序與現實國情,認為在全國人大之下設立一個違憲審查機構,以擔負立法這一抽象行為的審查。另外,對普通的違憲侵害公民權的案件,則應交由法院處理。
     
      2.憲法訴訟(憲法的可訴性、憲法司法化)
     
      與違憲審査相比,憲法訴訟這一制度旨在制約國家的具體行政行為,集中表現為公民權利受到侵害案件。當然,我認為憲法訴訟的前提是違憲,但僅針對具體行政行為,應屬于違憲審查的范疇。在此獨立來討論是為了突出憲法法律性之必要。
     
      “人的生命在于運動,法律的生命在于訴訟”W174,憲法作為我們的根本大法、母法,在書本上的崇高地位的確登峰造極,但在司法實踐中卻難以發揮效用。權力制約原則作為憲法的四大原則之一,除制約權力外,更關鍵的應該是突出憲法的權威,樹立憲法在現實中的根本大法地位,這一切都要靠法的適用--訴訟來實現。但在我國歷史上,憲法幾乎不被引用,經常被束之高閣,脫離了法律生活的需要,也嚴重影響了權力制約的運行。目前以憲法訴訟的形式制約具體行政行為的案例屈指可數,但不能掩蓋我國法治的進步性。我國憲法是可以適用的,具有可訴性,它是一部能約束、制約國家各項權力的法律。
     
      (二)程序完善
     
      權力制約需要一定的程序,完善權力監督的程序可以從以下幾個方面人手:監督程序主體(各國家公權機關與人民),監督行為,監督程序的時間與順序。遵從司法特別是自憲法程序審查的“情景思維”理論。理論來源于情境,情境思維是認知在實踐中的體現。所以理論上當整個監督程序均合法化時,正當程序就落實了,一個完善的制約程序對國家整體運行中權力的監督是非常必要的。隨著法學界不斷更正“重實體,輕程序”這一謬誤,權力制約程序將更顯民主和科學。
     
      憲法中的權力制約理念自產生以來,歷久彌新,持續豐富自身所含價值。現今,民主、自由、平等、人權,幾乎都蘊含在權力制約中。我國權力制約制度雖獨具特色,但形成較晚,權力監督還不完善。可是事物都是呈螺旋上升形態前進的,正是由于權力制約制度存在缺陷,才激勵無數法律人不懈努力,為建設中國特色社會主義法治國家而奮斗不息!
     
                                                                                                                               李振凡,姜欣
                                                                                                                         (中國人民公安大學)

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