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    浅谈宪法中的权力制约

    来源:UC论文网2016-06-30 11:45

    摘要:

    作为当代宪法中的重要原则之一,权力制约的运行对一个国家的法治、宪政、宪治而言,作用是不言而喻的。

      一、权力制约的起源
     
      (一)西方起源
     
      权力制约的西方起源要追溯到古希腊的三贤时期,作为集大成者,亚里士多德第一次提出一个政权应该受到限制的思想:“一切政体都有三个要素,作为构成的基础,一个优良的立法家在创制时必须考虑到每一要素,怎样才能适合于其构成的政体”[n。之后,罗马统治时期的历史学家波利比阿将亚里士多德的混合政体论上升为权力制约思想,明确指出了:元老院、人民大会、执政官,三个部门应在一定程序上保持相互平衡,至此古希腊罗马时代的权力制约观念形成,为十几个世纪后的分权制衡理论埋下伏笔。到了中世纪,以托马斯?阿奎那为代表的经院哲学派在权力制约完善方面做了不懈努力,他的宗教神学中?#20102;?#30528;理性主义的光辉,权力制约的政体理论完善,人民力量制约权力观念的提出,都为权力制约的最终系统化、制度化奠定基础。虽然这时期的宗教统治十分残暴,但另一方面,?#20998;?#25919;教二元体系促使人们心理上形成“国家权力有限”的意识,让国民从出生那刻就认识到国家权力不是也不应该是无限膨胀的。近代西方经历了文艺复兴与启蒙运动,使得西方人思想达到前所未有的开放程度,这个时期,孟德斯鸠在洛克分权说的基础上创立了比较全面的三权分立。一套完整的制度往往是历久?#20013;?#30340;,权力制约制度正是如此,此后,在各国制宪者的努力下,国家权力之间的制衡问题终于得到解决,即用宪法规范的的方式?#33539;?#26435;力制约。至此,立法、司法、行政,三权分立的西方权力制约模式最终?#33539;ā?/div>
     
      (二)东方起源
     
      在东方,关于权力制约起源的争论,学界分为保守派(认为我国古代并无权力制约因素)?#22270;?#36827;派(认为我国本身即有权力制约制度)。从文化?#32960;?#35266;我们得知,不同国家的文化虽有不同,一套科学的体制亦是如此,东西方虽然有文化体制的差异,但在?#24179;?#20154;类的文明进程上却是相同的。所以我认为,首先,权力制约因素不等于权力制约制度,制度比因素复杂、完善,是?#36136;?#30340;,可操作的;而因素却停留在理论?#24076;?#19981;成?#20301;?#32773;是不成熟。其?#21361;?#36825;也说明我国传统政治法律文化中有权力制约因素,?#27425;?#27492;制度。古代的“天道观”、民本思想和礼制都负有制约皇权和公权的使命。如果我们将东西方的文化相比较一下,就更加清晰了:西方权力制约在罗马时期经历了合法化的程序,即将自然法作为权力制约的基石和终极价值评判标准,东方在古代虽缺乏法律意识,但却借助与生俱来的“天道观”来制约皇权,使君权始终在“天”与“道”的笼罩下行使,以天威制君权;西方兴民权,重视社会契约论,?#28304;?#26469;推助权力制约制度的发展,东方重民,民本思想本身就包含一定的民权意识,也隐含“民为重,社稷次之,君为轻”这样一个契约,历代君王均以履行此契约为根本;西方制定宪法作为权力制约的载体和保?#24076;?#19996;方的礼则合乎此用,虽然礼在本质上是为了维护等级制度、封建皇权与宗法制的,但纵观中国历史,礼始终在君民的行为规范上占据首要,唐代更有“一准乎礼”的惯例,可?#36816;担?#31036;为“形式上的权力制约”。因此,我们看出,东方的的确确有权力制约因素,但类似西方的宪法型的权力制约制度则难以寻觅。
     
      上述比较说明完善权力制约制度不仅要靠吸收借鉴“西学”,也得从我国?#23601;?#25991;化寻找支撑。不过,我们也要清楚地看到,中国古代直至近代,是没有权力制约制度的,?#31185;?#26412;原’数千年的自然经济、宗法制社会、一元制的权力结构层层环境压制权力制约制度,这样的环塘使得中国古代和近代根本不可能孕育出权力制约制度。
     
      二、宪法中权力制约的实现方式
     
      (一)西方权力制约的表?#20013;?#24335;
     
      权力制约是国家权力的伴生物。西方之所以选择分权制衡为权力制约的主要形式,主要取决于西方久远的多元权力结构环境。在古希腊、罗马、雅典时期,各个邦国?#38469;?#34892;多元权力结构,贵族院制、全民制、元老院与人民大会制等,中世纪形成的政教二元体制,之后?#20998;?#30340;国王、贵族、平民三元体制,还有美国代表不同群体利益的三大利益集团和所谓的“党争”,这些都表明西方的多元权力结构有其独一无二的规律性,“西方社会的上述历史道路,孕育了西方人历史文化源流上的权力多元意识。这种权力多元意识使得西方人很自然地普遍接受了国家权力有限的理论,乐意实行权力分立主义。三权分立与制衡体制就是其权力多元结构设计的典?#20572;?#20182;把统一的国家权力按照权力分工的地位、性质的不同,分为立法权、司法权、行政权三个部分,分设三个机构来行使,相互制约平衡,没有其中一个机构更没有一个人的权力可以是至上的”即分权制衡。
     
      美国的权力制约以自然法为价值根源,?#28304;?#24418;成的美国分权制衡模式堪称权力制约的典型楷模,美国的制宪者们不仅践行了孟德斯鸠的理论,还将立法、司法、行政的横向划分与各州、邦的权力划分相结合,构成了横纵相互结合的网状制约体系。横向制约具体则由国会对总统、司法机关的制约;总统对国会、司法机关的制约;司法机关对总统行政权的制约,三部分构成。
     
      1215年的《大宪章》与之后的《权利法案》是英国权力划分的标志性文件,虽然《大宪章》并未付诸实施,即使《权利法案?#26041;?#31243;一波三折’但它们奠定了英国在分权领域上无与伦比的地位。英国是议会制的君主立宪制的国家,议会具有的立法权是三权的重点,其具有不受限制的制定或修改法律的权力,国王仅是名义上的“首脑”(君于议会,君于法下)。在英国,分权是围绕立法权来体现的。日本也属于英国的分权模式,日本宪法规定唯一立法机构为国会,内阁拥?#34892;?#25919;权,实行首相负责制,法院掌管司法权,国会有权提名内阁组成人员或迫使内阁辞职,而内阁可以提请天?#24335;?#25955;众议院,最高法院可以决定国会的法律和内阁的命令是否合宪,等等。
     
      可以看出,一个国家选择何种的权力制约表?#20013;?#24335;对本国的政体是有决定?#26434;?#21709;的。可?#36816;担?#25919;体与权力制约的形式是同一的。
     
      (二)我国权力制约的宪法表现
     
      上数夏商周三代,下至清末修律运动,中国的传统政治法律文化中孕育着权力制约的因子,但我国权力制约真正成为一种制度要到新中国成立的时候了。《共同纲领》第12条、第15条、第18条分别规定了国家结构形式、民主集中制原则、履行自身职责的监督,标志着我国权力制约制度的起步。中国历史上第一部社会主义类型的宪法--1954年宪法--不仅规定了民主主义原则,?#26500;?#23450;了人民行使权力的形式和保障制度,在当时的条件背景下,该部宪法中的权力监督还?#34892;?#22810;不完备之处,如权力间相互协调不到位和运作上的矛盾,等等。可是在本宪法中,权力制约的规范、功能已经显现。1975年宪法在我国法制史上的地位很?#38480;巍?978年宪法总体在于?#25351;?#21508;项宪法原则,包括权力制约得以重塑。
     
      我国?#20013;?#23466;法是1982年宪法,经过1988、1993、1999、2004四次部?#20013;薷模?#24050;经形成较为完整的权力制约体系。
     
      1.立法上
     
      我国科学地构建立法权体系:一元二级多层次。所谓“一元”,指的是我国仅有一个法律系统,我国在政治上是一个单一制的国家,立法权体系也是统一的一个系统;“二级”指的是我国的立法权分为中央立法和地方立法两个级别。一元二级多层次的立法体?#24403;?#36523;也制约了立法者行使立法权:作为根本大法的宪法在法的价值和内容上引领或者?#24403;?#27036;着整体法?#21830;?#31995;,任何下位法不得与之冲突(这便涉及现代十分“流行”的制度--违宪审查制度),作为下位法的其他法律之间则又有相互制约的方法,即规范冲突的适用,同一制定机关所制定的规范性法律文件遵循?#26377;?#21407;则,不同机关则是上位法优于下位法、特殊法优于一般法的原则。值得注意的是,我们制约立法权还可以通过事前审査的方式来实现:不同主体间若是领导关系,则可改变或撤销不符合规定的规范文件,若主体间是监督关系,则可以撤销相关的规范性文件。除此之外,条例等的报批和备案制度也在一定程度上规范立法权正确实施。
     
      2.司法上
     
      我国的审判权依法归法院独立行使,不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。同样的,检察院独立行使检察权,检察院是唯一监督法律实施的国家司法机关,广义的司法权主要由法院?#22270;?#23519;院行使。结合我国数十年的司法?#23548;?#30446;前,司法权所受的权力制约可以总结为“民主集中下的权力制约”。民主的含义是,司法权由司法机关独立行使,一般情况下,权力机关并不干预司法权,这也是尊重司法、法律至上等观念的体现。集中则是指司法机关和国家权力机关不是对等的,司法活动始终要受人民群众及其代议制机关的监督,?#28304;?#21046;约司法权,?#39135;?#20043;为“民主集中下的权力制约”。这与西方的分权模式大相径庭,我国的司法权、行政权在?#25345;?#35282;度上是低于立法权和代议制机关权力的,而西方的三权之间是相互制约、相互平等的。
     
      3.行政上
     
      行政权是与公民日常生活联系最密切,影响最深远的国家权力。在西方,对政府行政权的限制程度?#30343;?#20316;政治文明的发展程度。近代西方产生了“有限政府”理论,与此相适应的社会契约论、宪法制约论完善了有限政府论。人们认为,行政权力是公民以契约的方式给予国家的,国家权力形成的“公意”是至高无上的,而任何权力者都不可能自我监督、约束,权力本身是会膨胀的。因此最好的制约行政权力的方式就是立下白纸黑字的“?#24535;?rdquo;一宪法一?#28304;?#26469;约束政府权力,形成有限政府。有人认为,有限政府的形成是和市场经济同步的,我同意此观点,有限的另一含义不正是更高效、更具针对性吗?转视社会主义国家,我们在很长时期存?#20889;?#35823;认识国家是人民的国家,?#32422;?#30340;’国家,因此,社会主义国家的权力可以是无限的,国家想干什么都可以,政府是可以为所欲为,不受限制的”。直到近年来,法治达到新的高度,宪法地位得到真正落实,我们才意识到,在社会主义国家里,人民才是真正的主人,因此更要坚持制约行政权和建立有限、廉洁、高效的政府,要比资本主义国家更加符合自身需要。所以,这愈加说明宪法在制约行政权中的地位。我国并没有如同英国那样的历史传统和国民性,两国的法律根基不同,因此,制约行政权必须依靠法律,尤其是以基本人权为原则的宪法。
     
      (三)两?#36136;?#29616;方式的关系
     
      西方的权力制衡?#25237;?#26041;的权力监督,两者是既有联系又有区别。说他们有联系,是由于:其一,他们都是权力制约的实现方式,在制约权力方面各自?#35745;?#21040;了重大的作用。其度,虽然东西方的政治体制有差别,但两种权力制约在无形中已经渐渐融合。正如“二战时期美国借鉴社会主义的计划经济调控增长方式”,“中国借鉴西方的市场经济”一样,相应的一些制度已经没有了国界,我国宪法中也有权力制衡,司法权和行政权就是这种关系;外国宪法也有权力监督,普通资产阶级对公权力也有监督权。说他们也有区别,是由于他们产生的土壤本来就不同,权力制约一开始就是保护资产阶级的,压根儿对穷苦大众来说意义不大,具有很大的阶级局限;而权力监督克服了这点,始终?#36816;?#36896;最广大的监督权为任务。可能有人会说,如今宪法中的权力监督也?#34892;?#22810;问题,但我觉得,不是我们宪法中的权力监督自身的问题,不能说它不好,而是我们有时候并没有坚持贯彻它,所以问题百出,是我们这些监督主体?#32422;?#30340;问题。所?#36816;?#20182;们是相互联系但在性质上又有区别的。
     
      三、宪法中权力制约的完善
     
      宪法中的权力制约区别于一般的权利制约是建立在超验的正义观之上,以宪法为标志,以约束国家权力为目的的一种政治体系。其自身具有独特的历史渊源与发?#26500;?#24459;,由于东西方文明的差异而形成不同的实现方式。?#26434;?#19996;西方不同的法理价值观而言,宪法的权利制约是双方交涉泛化的关节点。宪法中权力制约的内容完善有益于人权保障功能的实现,权力代表公权力,人权则意指公民权。起初的权力是为了保障成员间不同的权利,实现人权,但权力者就如同一个四肢无比健硕、头脑十分发达的圣人那样,没有任何一种私人力量能与之抗衡,这?#20445;?#26435;力制约制度就显得很紧迫了。在制定宪法的过程中,权力制约内容不?#36132;?#21892;的目的,是?#19994;?#20844;权力与公民权之间的平衡点,既不泛滥公权力,也要让公民权实?#21046;?#26469;?#34892;?这就是权力的初衷。此外,宪法中的该制度完善后,对法治建设和民主塑造都有积极意义。
     
      (一)制度完善
     
      1.立法中的违宪审查制度
     
      违宪审查也叫作司法审查,是限制国家权力和立法权力的重要方式。早在2002年12?#36335;?#30340;宪法实施20周年大会?#24076;?#23466;法解释、加强合宪?#32422;?#30563;?#32422;?#32416;正违宪的审查等新思路、新视角拥有了主导性的话语权。在后10多年里,大多宪法学者对此深?#25628;?#31350;,为中国宪法的突破和改革增砖添瓦。故而社会各方面均对建立宪法违宪审查制度殷切期待。首?#20154;?#26377;两层含义:一是对国家采取的针对具体个人行为进行的监督检查;二是对立法机关和行政机关的立法行为(抽象行为)实行监督审查。前者主要是法院管辖,以行政诉讼的方式进行,近年来,三大诉讼程序法都有较快的发展,修订、补充、解释也侧重于三大程序法,故在此不做重点讨论。后者的主体是专门违宪审查机构,它涉及我国对立法权的制约程序问题,研究该制度有很大的?#36136;?#24847;义。
     
      立法中的违宪审查制度,使得公共立法权变?#27599;?#20197;被人民所控制,无论是立法机关还是行政机关的立法活动都在人民的缰绳控制范围内,法律的产生和运作才能有条不紊、循规蹈矩。在我国,立法上违宪审查的机关是人民代表大会及其常委会,不仅中央权力机关拥?#20889;?#32844;能,地方各级人大及常委会均?#20889;?#32844;能,甚至政府有时也兼具此职能,主体上是多元化、多层次的。这里就区别于美国的法院审査权(源于马伯里诉麦迪逊案)、德国的宪法法院、法国的宪法委员会。在违宪审查制度中,全国人大居于核心地位,它不仅审查全国人大常委会制定的法律,也审查?#32422;?#21046;定的基本法,它是制约立法权的重要机关。
     
      从?#23548;?#30475;,我国立法方面的违宪审查制度依然存在不少问题,很难肩负起制约和救济立法权的职责。具体表现在以下三个方面:
     
      (1)主体多元
     
      违宪审查机构复杂、多元,一件事往往两个甚至两个以上的机构均有权管辖,目前我国的违宪审査制度与立法审査之间还有很大的距离。尽管体现了公民具有提出审查建议的权利,体现了一部分的立法法规和地方法规的合宪性审查建议的司法化的意思。但是具体实施中仍属于法制机关内部审査的部分。在操作?#38469;?#19978;做了限制性的模糊规定使得十?#20013;?#24335;化。?#36136;?#20013;却发生谁都不管,审查制度无法落实的虚构化。就使得?#36136;?#20013;的宪法的立法合宪性审查孤立存在。
     
      (2)审查对象与主体问题
     
      违宪审查的直接目的是要针对法律、法规是否合乎宪法价值、宪法精神进行审査,最终目的是为了制约立法权,说明审查的对象不仅是行政机关,更是立法机关。目前我国的违宪审查制度是由立法机关主导的,只是增加了立法机关的一个功能罢了,?#32422;?#31435;法,?#32422;?#23457;查,审查标准估计只有职业责任感了,何谈制约立法权监督。我国《立法法》90条规定了提出违宪审査要求的主体,其中便有最高院,因此?#36152;?#19968;个结论:我国司法机关没有司法审查权,这与大陆法系的违宪审查较相似。
     
      (3)违宪审查程序存在问题
     
      ?#26377;?#36136;而言,立法上的违宪审査应为司法活动,?#35813;鰲?#20844;开是其原则。在进行违宪审查中采用的标准判断违宪与否也具有关键的意义,涉及语义解释和逻辑判断的功能。从法理的角度讲,?#26434;?#25991;本的解读来自对结构的认识,结构的把握有赖于?#26434;?#20256;统的体验,这是一个有指示的文本解释的自我动态循环系统。地位各有差异,国家公权机关为“要求”,而公民个人则为“建议”。
     
      上述问题,一直推动学界在这方面不断探索,结合我国法院的公信力、司法独立程序与?#36136;?#22269;情,认为在全国人大之?#24459;?#31435;一个违宪审查机构,以担负立法这一抽象行为的审查。另外,对普通的违宪侵害公民权的案件,则应交由法院处理。
     
      2.宪法诉讼(宪法的可诉性、宪法司法化)
     
      与违宪审査相比,宪法诉讼这一制度旨在制约国家的具体行政行为,集中表现为公民权利受到侵害案件。当然,我认为宪法诉讼的前提是违宪,但仅针对具体行政行为,应属于违宪审查的范畴。在此独立来讨论是为了突出宪法法律性之必要。
     
      “人的生命在于运动,法律的生命在于诉讼”W174,宪法作为我们的根本大法、母法,在书本上的崇高地位的确登峰造极,但在司法?#23548;?#20013;却难以发?#26377;?#29992;。权力制约原则作为宪法的四大原则之一,除制约权力外,更关键的应该是突出宪法的权威,树立宪法在?#36136;?#20013;的根本大法地位,这一切都要靠法的适用--诉讼来实现。但在我国历史?#24076;?#23466;法几乎不被引用,经常?#30343;?#20043;高阁,脱离了法律生活的需要,也严重影响了权力制约的运行。目前以宪法诉讼的形式制约具体行政行为的案例屈指可数,但不能掩盖我国法治的进步性。我国宪法是可以适用的,具有可诉性,它是一部能约束、制约国家各项权力的法律。
     
      (二)程序完善
     
      权力制约需要一定的程序,完善权力监督的程序可?#28304;?#20197;下几个方面人手:监督程序主体(各国家公权机关与人民),监督行为,监督程序的时间与顺序。遵从司法特别是自宪法程序审查的“情景思维”理论。理论来源于情境,情境思维是认知在?#23548;?#20013;的体现。所以理论上当整个监督程序均合法化时,正当程序就落实了,一个完善的制约程序对国家整体运行中权力的监督是?#27973;?#24517;要的。随着法学界不断更正“重实体,轻程序”这一谬误,权力制约程序将更显民主和科学。
     
      宪法中的权力制约理念自产生以来,历久?#20013;攏中?#20016;富自身所含价值。现今,民主、?#26434;傘?#24179;等、人权,几乎都蕴含在权力制约中。我国权力制约制?#20154;?#29420;具特色,但形成?#36132;?权力监督还不完善。可是事物?#38469;浅事?#26059;上升形态前进的,正是由于权力制约制度存在?#27605;藎?#25165;激励无数法律人不懈努力,为建设中国特色社会主义法治国家而奋斗不息!
     
                                                                                                                               李振凡,姜欣
                                                                                                                         (中国人民公安大学)

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