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    論國際行政法的規范構成

    來源:UC論文網2016-05-30 17:15

    摘要:

    國際行政法是全球化背景下正在產生、成型的全新法律部門,目前巳經逐漸引起國內外學界的重 視,對其蓽本范疇的研究已經有一定的成果o通過類比行政法體系的三種類型對國際行政法

      國際行政法的產生是全球化向縱深發展以及全球治理中一個法律發展現象及趨勢,作為—個在全球治理語境下正在產生、成型的全新法律部門,從寬泛上其概念可以理解為有關全球治理實踐中實際存在的跨國或者國際性行政權力行使的法律規制,即全球治理法治化的表現®。對于這個正在浮現的全新法律領域,筆者已經通過一系列論文初步闡述了其若干基本范疇®,本文試圖以傳統行政法的若干概念工具對國際行政法的具體規范構成進行解構。行政法從規范屬性看一般分為三種類型:組織行政法、實體行政法和程序行政法,筆者試圖通過類比對國內行政法體系的三種類型對國際行政法的規范構成展開分析,并嘗試將國際行政法規范分為國際組織行政法、國際實體行政法以及國際程序行政法。組織行政法是構成任何性質機構的法律權力的淵源,在國內制度中,這普遍需要一個權力代表來實施,而這種代表由另一個具有代表國家做出行為的權力的機構所構成;實體行政法是由行政機構所確立的法律,包含其更加普遍(立法型)和更加特別(裁判型或決定型)的行為;程序行政法規制行政機構做出行為的方式。在國際行政空間內由一個國際機構而非一個傳統意義的國家內部的行政機關采取的與法律行為有關的規范可以在某種類似的標準下分為三種類型:第一,國際組織行政法一國際規制機構(而非國家機構)的制度設計和法律體制;第二,國際實體行政法——由國際規制機構所創造的規范和決定,包括擁有自身的規制對象,即所謂的國際行政相對人,以及對其具有實質影響力的規范和決定(被規制對象或受到實質影響的對象包括其他此類機構;2.國家以及特定國家的機構;3.個人和其他私人行為者);第三,國際程序行政法——涉及那些國際公共機構的,與其規則和決定相關的行為的,程序性規范,包括對審查、透明度、說明理由、參與要求、法律問責性以及責任的各種安排等。
      
      一、國際組織行政法
      
      國際行政法概念最初的緣起即指國際組織在處理勞動爭議和其他內部事項中形成的規則、程序和機構,這至今仍是部分學者對國際行政法最為狹義的理解,如弗萊德曼所認為國際行政法是“國際組織內部涉及人事方面的法律規范”斯蒂夫•查諾維茲認為“國際行政法”一詞傳統上指“調整政府間組織與其雇員之間的關系的法律”⑴,以及國內持該觀點的余敏友教授、曾令良教授等。我們今天用全球化的眼光來審視、復興國際行政法的概念,最原始的定義自然必然涵蓋,并賦予其全新的內涵。
      
      第一次世界大戰之后,國際聯盟的創建揭開了國際法的歷史新階段,同時也揭開了超國家行政法以及國際組織和私人主體之間關系的歷史新階段。國際聯盟有一個獨立于各國的秘書處®。根據德國學者EricDrummond教授的觀點,自國際聯盟秘書處開始的有關國際組織公務員制度事實上來源于英國公務員的原則的移植,新的專職國際公務員由此而產生。一直以來,國內外國際法學界經常將國際公務員制度看作屬于專業人士的研究的次要主題而不加重視。然而,行政法學者卻逐漸注意到這個制度的重要性®。因為通常他們能更好地理解職業行政團體的增長在形成現代國家過程中扮演的角色。所以關于這類規范更加準確的應該稱為“國際公務員法”或者“行政國際法”。
      
      在全球治理的語境中,國際組織行政法的概念涵蓋了上述的內容,并有所引申、擴大k可以理解為國際規制機構(而非國家機構)的制度設計和法律體制。公共機構的制度設計和組織規則在實現人格尊嚴、自由、能力、平等、公平、福利等實體正義中占有核心地位。它們對公法價值和國際行政法的目的的實現也具有重要作用。制度設計和組織性規則(包括組織程序的規則)可以界定一些退出和進人的條件,以形成主要行為人的行為方式。從規范觀點來看,制度設計應當提高實現實體爭議和正當程序的可能性。在政府間國際組織的創建過程中,創建會議中的代表問題通過由各個參與國的行政機構所選出的代表來提供而解決,現在也在代表“市民社會”訴求的組織比如非政府組織的會議范圍內或范圍外的空間中解決代表性問題,因為這些組織自身具有某種自我代表的體系和支持者。如果這個創建主體是一個需要國家議會機關確認或其他更廣泛的審議的條約,國家代表的問題就更加復雜化。一旦得以創建,這個機構及其代理機構一般將在某種程度上與原始創建權力相分離。這個機構將很可能實施程序規則,確立暗含的權力,主張或拒絕承擔責任(如涉及到違反個人權利的情形),建立分支機構,參與到與其他機構一起進行的聯合機構設置中,總的來說就是參與到某種體制制定的過程中,這種過程包含實體行政法和程序行政法的制定和實施。
      
      教授認為將這種機構融人到一個更加強烈和深人的國際憲政主義中更具挑戰性,因為“無人民無民主”的格言可以有一個類似的表達,即“無政體無憲政主義”。還有學者認為如果不存在完整的“全球政體”和任何與“全球人民”概念相似的東西,機構設置、規范、促進問責性的措施,以及相關在國內政體以外、以內或整體范圍內實施的無層次的和自我規制的程序可能有助于為全球憲政主義確立社會和政治的條件®。除了歐盟或其他的特殊情形,這些機構和模式在是否擁有承擔這種重負的能力,起碼在比較長的時間內是值得懷疑的,但是這種方法仍然代表了一個重要的富有激發性的對這個領域務實性研究的追求。憲政主義還意味著結構的統一性,而這是國際法和制度安排所暫時欠缺的,而且也不會很快具有的東西。它還意味著一系列特定的最低限度的核心功能已經被配置到相關機構或行為人中,且在某種程度上得到實現。但是沒有一個全球公認的政治歷史,以形成一個關于那些功能的傳統理解。例如,沒有一個衡量立法權力的全球性標準,這種權力在西方政治思想體系中作為一種政治理念和實踐發展而來,因此很難看到一個關于國際立法權可能包含哪些要素的統一的理解®。雖然組織權力的確在國際范圍內行使,但是從更廣泛的意義和形式來說,所謂國際憲政主義最多還只是處于萌芽狀態。
      
      二、國際實體行政法
      
      所謂國際實體行政法即由國際規制機構所創造的規范和決定,包括擁有自身的規制對象,即所謂的國際行政相對人,以及對其具有實質影響力的規范和決定。被規制對象或受到實質影響的對象包括:(1)其他此類機構;(2)國家以及特定國家的機構;(3)個人和其他私人行為者。
      
      1.以被規制對象為劃分標準的三種范疇
      
      囯際規制機構的實質外部結果可以更進一步地被劃分為三個范疇,取決于其規制的行為人的種類或其他效果。
      
      (1) 規制對象為其他類似國際公共行政機構(除國家外)的具有實質效力的實體規范和決定
      
      在這種范疇中,同際標準化領域是個典型的例子。世界貿易組織(WTO)的技術性貿易壁壘協定規定,如果國家的進口技術限制與“國際標準”相一致,可以從WTO兼容性的可駁回推定受益。為此,WTO還發布了《關于準備、通過和適用標準的良好習慣做法的通則》,這實際上為國際標準化組織(ISO)在意圖將丨SO標準作為WTO規則下的避風港條件下行使職權的方式提供了指導規則。類似的還有由八個包括森林管理委員會(FSC)這樣的機構組成的國際社會與環境認證和標簽聯盟(ISEAL),ISEAL追隨ISO的做法,公布了一個有關社會和環境標志設置的行為通則。例如,這要求對提議的標準進行兩輪公開評論,以及對這些評論中提出的實質問題提供一個公開的書面答復。所有這些機構都要求標準設置要力圖在利益相關方的平衡中達成一致意見。為此,ISEAL將意見一致界定為“普遍的一致,其特點是不存在任何重要利益相關方對實質性問題的持續反對,并具有尋求考慮利益相關方觀點的程序”®。成立于1993年的FSC隨后發布了一個復雜的標準體系,即《森林管理的原則和標準》,包含針對特定地區森林的詳細標準,并證明木材和木材產品遵循這些標準。FSC的會員資格向所有遵守FSC的原則的組織和個人開放。它的聯合大會由經濟、社會、環境三個會議廳組成,每個會議廳在大會中擁有平等的投票權.而每個會議廳又進一步分為擁有同等投票權的北會議廳和南會議廳。從2002年開始,政府森林管理機構也被允許加入。
      
      (2) 規制對象為國家及特定國家的機構的具有實質效力的實體規范和決定
      
      這種范疇已經由一個具有重要影響力的案例做出了闡明,即“印度、馬來西亞、巴基斯坦和泰國訴美國關于蝦及蝦制品禁止進口案”®。美國禁止從印度進口蝦,認為印度蝦船沒能達到美國有關保護海龜的標準。WT0上訴機構沒有因美國拒絕以對待來自其他地方的同類蝦的方式對待印度蝦的行為裁決美國違反GATT,即使GATT的條文可能看起來有這種要求。上訴機構遵從了美國公法決定,即如果海龜將受到嚴重的威脅,則將不許可美國市場對蝦的需求。但是上訴機構的裁決中指明:美國當局執行其法律決定的方式是專斷的或不公正的,因為美國沒有向印度做出適當的通知以告知其將認定印度船只不符標準的這一做法,以及沒有提起給予印度反駁這些擬定的認定的機會,或提供一個可供質疑的合理書面決定。因此,美國的程序沒有達到法律的公開性的某些要求,因為這些要求不僅限于影響由美國公民構成的公眾,還包括印度利益方。
      
      (3)規制對象為自然人或其他私人行為者的具有實質效力的實體規范和決定
      
      這種范疇正成為國際規制管理的日益重要的要素。國際行政法有關法律概念的重要問題可以在以下情況下產生:國際規制機構授予個人權利,而這些權利及其法律效力隨后又施加給其他行為人以義務,同時也意味著應當給予履行全球治理職能的機構制定的尊重權利或不尊重權利的規范和決定的重要性。當一個國際規制機構向個人課以義務時,根據國際行政法的標準對這個機構的行為進行審查越來越具有可能性。如前述中安理會改革列出了為某些被懷疑參與了恐怖主義資助活動中的個人和團體而設置的程序,后來在2008年6月30R通過的《安理會改革1822號》中進行了詳細規定,《安理會改革1822號》在歐洲法院就卡迪案®的裁決做出之前出臺,其中體現了對幾個法律“公開性”要素的適用,且還體現了一種規定這些要素的義務。這些規定涉及到國家做出一個清單的義務,以向安理會提供一個有關案件的詳細陳述,其中對部分適合公開發布的陳述作了說明,還對查閱以往的清單并增加理由陳述的程序作了說明,此外還包括以下規定:被列在清單上的或未被列在清單上的人應當在一周內得到通知,如果情況允許;對現有淸單進行年審的程序;以及鼓勵適用將名字從清單上去掉的現有程序(即廣被人詬病的所謂“不透明且不完全令人滿意的程序”)。法律的公開性要求在這類規范中重要性的體現最為明顯。
      
      2.三種范疇的實體規范和決定的區別
      
      這三種范疇的實體規范和決定最明顯的區別是由被規制對象或其他受影響的利益方要求審查的可能性。在國際關系中,很難有一個司法性質的機構在由一個國際機構向另一個國際機構的工作提出的質疑中具有管轄權®。國際機構關系的平行特點意味著單獨的審查機構幾乎不可能存在,即便這種審查只具有政治性功能。隨著國際機構整體的發展以應對這種局面,更正式的審査可能隨之發展起來,并帶動行政行為對大范圍的法律公開性標準的適用。上述三種范疇的實體規范和決定的另一個區別則涉及到基本權利維護的適用性,準確地說,這些保護僅適用于個人,而不是B家或國阮機構,因此只在上述的第三個范疇內發揮作用。
      
      三、國際程序行政法
      
      所謂國際程序行政法可以理解為涉及那些國際公共機構的,與其規則和決定相關的行為的,程序性規范,包括對審查、透明度、說明理由、參與要求、法律問責性以及責任的各種安排等。這是通常理解的國際行政法的核心。有關程序性規范的適用的這些問題已經在一個日益增加的有關國際行政法的研究著述中有所涉及,包括斯圖爾德(Stewart)教授等學者就問責性及參與性問題所做的研究。在全球治理中,程序性規范可能從各種實體領域或國際規制實踐中產生,可以總結為審查、給予理由(情況告知)以及公開性原則(或稱透明度原則)。
      
      1.審查
      
      審查機制對當今的調査具有非常重要的作用,因為在決定它們的程序和裁決過程中,審查機構經常對可行的法的概念的要素采取一種默示的立場(偶爾是明示),包括對社會習慣做法,法律淵源,規范承認,以及公開性要素的確認及關聯性的觀點。這一點可以通過考査全球治理中最近的一些審查案例得以闡明,這些案例將根據審查機構與被審查實體的系統性關系予以分類。
      
      (1) 由一個國際規制實體內的獨立審判庭對這一實體的規制行為所實施的審查
      
      這種情形是最為普遍存在的,從權力產生來源看,這種審查最不具爭議性,也最具效率。比如,假如將聯合國理解為一個規制實體,那么其設立的“內部監督事務廳”(The0fficeofInternalOversightServices,簡稱OIOS)則可視為該實體內獨立的審判庭。1994年聯合國為了“增強監督職能,尤其是對評估、會計審核、調查及規則適用進行監督B®而設立了內部監督事務廳,作為其主要監督機構。該機構的目的之一即產生“一種責任文化”。正如其名稱所示,該機構主要針對聯合國內部事務®。內部監督事務廳是組織機構內部考核及衡平的典型例子,聯合國通過其來確保其下屬機構依據其管理來執行任務,比如內部監督事務廳對下屬的聯合國難民署“西非性虐待丑聞”的調查。
      
      (2) 由一個國際規制實體內的獨立審判庭對另一個國際規制實體的規制行為的審查
      
      目前這種情況相對而言并不多見,其主要表現是聯合國國際法院(iCJ)。在晚近的國際法實踐中,國際法院越來越多地介人對非聯合國的政府間國際機構的行為予以審查,例如涉及20世紀80年代中美洲武裝沖突的美洲區域性或亞區域性機構的行為。國際法院在審查一些聯合國機構及專門組織的行為時已經更具信心,特別是在其咨詢管轄權限下。她的某些關于國際行政法程序原則的最具體的主張,已經延伸到審查聯合國行政法庭以及類似機構的判決的法律理念中,例如她對這些法庭對國家具有的責任的闡釋®。更富爭議的是非聯合國法庭對聯合國行為或聯合國行為特性的平級審查中所起的作用,這通常是在聯合國不是當事人的情況下,例如歐洲人權法院對Behrami(2007)案的判決,其中涉及到聯合國對聯合國維和部隊在巴爾干半島的行為所承擔的責任®。
      
      (3) 由一個國內法庭對國際規制實體的規制行為的審查
      
      法國國家法院(Conseild’Etat)的兩個判決體現了法律公開性標準在有關法國參與被稱為“申根資訊系統”(S[S)的分散化國家間系統中的適用。兩個案例的形式上都是對法國拒絕簽證的審査,這里法國之所以拒絕,是因為這些人被允許區域內人員自由流動的《申根協議》的其他成員國列在了S1S清單中。第一個案例的當事人是一個摩洛哥公民Hamssaoui小姐,因SIS有關她的一個報告而被拒絕簽證去拜訪在法國的家人,后來通過國內司法程序成功地使這一拒絕行為被撤銷,理由是因為她沒能得到有關這個報告或者收錄這個報告的國家名稱的說明。在另一個案例中,德國官員將一個居住在布加勒斯特擬申請一個法國簽證的羅馬尼亞公民Forabosco小姐的信息收錄在SIS中,其理由是他曾被德國拒絕提供庇護。法國國家法院因此適用了合法性原則,認定德國官員犯了一個法律錯誤,因為拒絕庇護并不是《申根協議》第96條所允許的合法理由。法國法院在審查德國官員的行為時的大膽嘗試某種程度上建立在自己理解之上,即對一個案件具有管轄權的國內法院在糾正錯誤的SIS報告中具有管理作用,這相對于在德國法院發起I司樣級別的程序而言,是一個更好的治理做法。
      
      (4) 由一個國際法庭對國內實體的行政行為進行的審查
      
      國際法庭很少有權直接撤銷一個國內行政行為,除非是在特殊情況下,例如對領土的直接國際管理。典型的應該屬于歐洲人權法院對屬于自己管轄的國家內一些涉及基本人權的行政行為的審查了,但是,在歐洲人權法院所管轄的國家中有些國家像西班牙,其國內法院即便是非常愿意給予歐洲人權法院的判決以直接執行力的,但是現在也確立了自己進行審查的權力。擁有一些國際性地任命外國法官的國內法庭,如波斯尼亞憲法法院,或對比如辯護方的資源和律師的分配、翻譯人員的分配、收押機構的分配等技術性行政決定具有附屬管轄權的國內—國際混合性刑事法庭,可能在某種程度上因上述原因被引人國內制度中。
      
      2.給予理由(情況告知)
      
      對某類裁決以及對某種規范的適用給予理由的要求,在全球治理實踐中的很多領域均有所體現。按照JohnFerejohn的觀點,根據在做出決定中對審議和給予理由的投人程度,各個跨國規制機制可以在基本的政治和基本的法律運行模式之間的范圍內分類。一個純粹的政治性機制,如無記名投票中的投票,不涉及給予任何理由以試圖說服任何其他人的義務。相反,一個司法性質的機制通常包含陳述理由的義務,以及試圖使這些理由對當事人及相關對象具有說服力而做出的重要努力。介于兩者之間的,是更具政治性但擁有審議性而非獨斷性的抉擇主義者的運行模式。
      
      為了進行這種分析,JohnFerejohn假設在國內民主中占有重要地位的純粹的政治機制(如選舉抉擇)很難在國際行政中得以常規化,因為在這里政治決策的民主合法化不能實現。作為一種彌補,擁有例行地做出政治決策權力的行為人(個人或集體)通常必須給予一些理由以克服正當性缺陷,否則這一缺陷將引起相關當事人的質疑或不予合作。
      
      作為法律意義上的給予理由的要求在其被適用的全球治理領域具有怎樣的地位,吉布提與法國就有關1986年《法國與吉布提法律事宜互助協定》產生的爭議體現一個例證,《法國與吉布提法律事宜互助協定》第丨7條規定任何對互助的拒絕均需提供理由。”第2條則規定在可能危害國家的根本利益時,允許不披露特定文件。在該次爭議中,國際法院裁定法國調査法官拒絕向吉布提移交她對吉布提Borrel法官被謀殺事項的調查文件復印件的決定是一個善意的決定,因為這個裁定的關鍵在于法國調查法官已經對其決定所依據的理由做了說明,且經過分析國際法院發現這些理由符合《協定》第2條規定的適當理由®。考慮到第n條規定的要求,國際法院裁定需要實質理由,而法國僅引用《協定》第2條之規定作為其理由則不夠充分,因為法國提出的兩項理由都不是協定條文所必須要求的,提供實質性理由可以使(或迫使)被請求國家在拒絕請求時證明其善意,這些理由可以使提出請求的國家認識到其書面請求是否需要修正以避免遇到障礙。法國未能通過官方渠道做到這一點,是其被國際法院認定的唯一違反協定的地方。
      
      3.公開性原則(透明度原則)
      
      所謂法律的公開性從字面上可理解為對所有人公開,很多文本中(例如中國翻譯的WT0規則相關文本)也稱為透明度原則。公開性是霍姆斯針對意欲制定有效法律的統治者提出的要求,意即使法律和法律決定為所有人所知曉的目標的一部分,且在使其為人們知曉的過程中,提升特定立法者和法律裁決者對其他對其具有請求權的人們的問責性。伍德羅.威爾遜(WoodrowWilson)曾經提出終止“秘密民主”并提倡一個擁有“公開地簽訂的公開公約”的新秩序,這個理念今天仍然存在于《聯合國憲章》中,并體現在要求條約由聯合國秘書長登記并公開發布在《聯合國條約匯編》中。威爾遜考慮到這種公開性在促使領導者更多地考慮公眾的意見以及在公共討論中為其國際承諾而辯護的過程中,將會使外交政策民主化并緩解政治敵對趨勢。目前幾乎每個履行全球治理職能的國際規制機構都面臨著提升其決策程序公開性的要求。巴塞爾中央銀行委員會目前公布了議案草案,以在頒布前征求有利害關系的私人部門群體的意見;北美自由貿易協定(NAFTA)仲裁庭現在接受第三方提供的法庭之友意見書(amicusbriefs)等等®。公開性的意義在于提高法律或裁決的質量®;增強機構的整體合理性并由此支持該機構,通過諸如“偽善之教化效果”的社會學機制改善法律以及受法律規制的行為的整體質量和影響®;加強做正確的事的潛在傾向或愿望等。
      
      這種作為全球治理正當性要素之一的對公開性的政治努力,通常被理解為法律規則和裁決應當可以為公眾所知曉。這一主張雖然還沒有在該領域占絕對主導地位,但是它引發了外界對更具秘密性和非公開性的國家實踐的法律特征的質疑。比如很多關于安全事務和情報的國家間條約及諒解都是保密的,但是大多數此類實踐,例如非經引渡程序秘密轉移嫌疑人,或共享情報信息的承諾等,這些都不被一般性地理解為是制定國際法或引起國際法義務。國際貨幣基金組織(IMF)不僅對其自身委員會的審議保密,而且對很多其給予借款國家的“意見”和與借款國家簽訂的諒解協議予以保密,似乎表明這樣意味著這些材料不能輕易地被法律化。WTO上訴機構又是不同的情形,它像一個法院那樣發布適用法律推理的基于規則做出的重要判決意見,但是卻不得不拒絕承認其具有法院發布判決的特征,這不僅是因為WTO的機構原因,還因為它直到目前都被迫對幾乎所有的庭審采取不公開審理的方式,因此使其不具備法院對公眾具有的公開性要求。
      
      康德所謂的“公開性的正式特質”,和“公法公開性的先驗原則”不是被他適用于行為或政策,而是統領特定行為或政策的理念任何影響他人權利的行為,如果其理念不與使其具有公開性相符合,就是錯誤的。”康德所謂的“公開”是指一個理想的、理性的公開®。這個公開性原則是給予他人公正待遇所必需的(但不是充分的)條件。“一個理念,如果我公開宣稱就會使我的本意迷惑,或如果要使其成功就必須竭盡全力保密,或如果我公開承認就會引起每個人對我的計劃的反對,那么它只會因為其本身的非公正性以及由此對每個人構成的威脅而引發這種必然的和普遍的反對從理念的角度來進行分析,即存在認為某種行為或某一類行為應是非公開的(或保密的)以保護隱私利益或實現其他目的的統一公眾法律意見。在某些全球法律治理活動中,確實存在保密或非公開性的必要性,比如商業敏感信息的保密對于《化學武器公約》和其他武器控制協議下的私人機構的管理和監察制度具有重要作用。政府和其他公共機構可能也有充足的組織性理由以減少他們產生或提供某些類型的信息的確定性義務。因此北美自由貿易協定的一些成員國認識到組織性不確定意味著他們不能向外國投資者具體說明一個特定事項是否在聯邦,或省、州,或政府的權限范圍內;相應地,他們試圖確保北美自由貿易協定第十四章沒有課以透明度義務。
      
      結語
      
      和晚近備受爭議的“國際經濟法”概念相類似,“國際行政法”所體現的是一種實用主義的分類,在實踐中摒棄國內、國際的二元對立,所以“國際行政法”不僅僅是傳統的國際法范疇,從其規范構成可以看出這一點。另外,在沒有其他參照物的情況下,筆者試圖以傳統行政法的若干概念工具來解構國際行政法的規范構成,應該承認,這種界定和嘗試在學理上肯定存在較大的爭議,但筆者深信將這種嘗試對這個新興法律領域的探索將是有益的。
      
      作者簡介:林泰(1980-),男,廣東汕頭人,法學博士,武'漢大學博士后流動站在站博士后,重慶X商大學法學院講師.西南政法大學國際法研究所研究員,研究方向:國際法。

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