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    打擊非法采伐與貿易:國際法主體功能定位分析

    來源:UC論文網2016-05-13 08:36

    摘要:

    非法采伐和相關貿易給全球社會、經濟及生態的可持續發展帶來破壞性影響,是國際社會共同關注的 熱點,更是國際合作打擊的主要目標。國際法主體即國家、政府間國際組織與部分非

      八國集團會議上,各成員國充分認識到世界森林生態持續面臨的壓力,認識到森林可持續經營的重要價值,首次提出了非法采伐和相關貿易是非常重要的國際問題,并正式討論通過打擊非法采伐和相關貿易的《八國集團森林行動計劃》(G8ActionPro?gramonForests)0進入21世紀,非法采伐和相關貿易已經成為國際社會共同關注的熱點.
      
      1.非法米伐和相關貿易問題與國際法主體的邏輯聯系
      
      1.1非法采伐和相關貿易的基礎釋義
      
      非法采伐和相關貿易(IllegalLoggingandRelat?edTrade)是木材非法采伐和相關林產品國際貿易的簡稱。一般認為,非法采伐是收獲、運輸、加工、買賣的木材違反國家法律(WWF,1991),非法采伐木材及林產品的國際貿易,包括:運輸、定價、清單外交易和其他非法手段,加劇了非法采伐的危害(G8,1998)。非法采伐是對國家和地方政府財政、森林所有者和當地社區(主要是那些依賴森林資源為生的原住民)權益的掠奪,對森林生態系統的破壞,對國際木材市場和森林資源評估的擾亂,對森林可持續經營的妨害。而與非法采伐緊密相連的木材及林產品的國際貿易,則進一步加劇了非法采伐對全球范圍內森林資源的破壞,導致生物多樣性受損和氣候變化,滋生腐敗,削弱法律的權威地位,損害國家與國際社會的安全,最終影響全球社會、經濟與生態的可持續發展。
      
      1.2打擊非法采伐和相關貿易國際法主體的確立
      
      如何遏制非法采伐和相關貿易給全球帶來的消極影響呢?打擊。由此產生兩個值得思考的問題:(1)由誰來打擊,即打擊的主體是誰;(2)在主體確定的基礎上如何實施打擊行為。從廣義的研究范疇來看,主體既可以是實施具有法律效力或約束力的行為主體,也可以是一般的行為主體,如行業協會、企業、消費者等都能夠在各自領域內一定程度上對非法采伐和相關貿易進行打擊。以消費者為例,拒絕購買涉嫌非法采伐的家具或其他木制品,即抵制也是一種具體的打擊形式。但本研究主要限定于實施具有法律效力或約束力的行為主體。研究表明,上述行為主體主要集中在國家及政府、政府間國際組織及部分非政府組織,即國際法主體。國際法主體是具有獨立的國際法律人格,有能力享有和承擔國際權利和義務,并且有通過國際求償(claim)維護其權利能力的實體(entity)。
      
      2.國際法主體實施打擊非法采伐和相關貿易的行動方案
      
      2.1國家層面的行動
      
      國際上之所以存在嚴重的非法采伐和相關貿易問題,除了因為林產品生產國缺乏對該國森林的有效管理,也存在林產品消費國市場需求的刺激。林產品消費國的政府如果沒有采取相應的措施來確保進口林產品的合法性,市場需求的增加將會刺激產生更多的非法采伐和相關貿易行為。大多數的國家及其政府都已經清楚地意識到,打擊非法采伐和相關貿易不僅需要本國單方面采取相應的政策與措施,更應當通過政府間雙邊和多邊性的協議和合作計劃予以實現。
      
      國家和政府層面為了實現打擊非法采伐和相關貿易的目標,單方行動的表現形式主要有3種:一是制定具有約束力的制裁性法律規范,提供強有力的法律保障。二是采取政府綠色采購政策,確保木材來源的合法性與可持續性。三是發展木材合法性認定體系,保證木材生產與跟蹤信息的準確性以及銷售與出口監測的持續性。
      
      2.2政府間國際組織層面的行動2.2.1聯合國(UnitedNations,UN)
      
      聯合國系統中與森林議題(包括非法采伐和相關貿易)有關的內部機構及國際公約體系,主要包括聯合國森林問題論壇(UNFF)、聯合國環境規劃署(UNEP)、聯合國糧食和農業組織(FAO)、聯合國開發計劃署(UNDP)、聯合國毒品和犯罪問題辦公室(UNODC)、世界銀行(WBG)、《生物多樣性公約》(CBD)、《聯合國防治荒漠化公約》(UNCCD)、《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)、《瀕危野生動植物種國際貿易公約KCITES)等。
      
      (1)聯合國機構體系:UNFF通過政府間組織行動的執行清況和加強對森林問題的長期優先關注,達到監督會員國政府的政策關注和促進森林的管理、保護與可持續發展。UNEP指出,世界上目前有超過16億人依靠森林為生,其中有6000萬土著居民完全靠森林生活,人類的未來與森林密切相關,而如何應對日益增長的全球性非法采伐和木材貿易犯罪是衡量人類對未來承諾的重要指標。FAO指出,世界森林面積以每年730萬hm2的速度在減少,主要原因是大規模的工業采伐。UNDP、UNEP和FAO結成聯盟,旨在減少砍伐森林和森林退化產生的碳排放計劃(REDD),而這個計劃正是催化積極環境變化、實現可持續發展、創造就業和減少碳排放的主要工具。UNODC確信,國際合作和法律協助有助于預防、打擊和鏟除此類犯罪活動,強烈鼓勵會員國在雙邊、區域和國際一級開展合作,并通過《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》和《聯合國反腐敗公約》等國際法律文書預防、打擊和鏟除這些販運活動。WBG發起組織的部長級地區論壇森林執法與施政(FLEG),促進林產品生產國與消費國等多方利益主體共同參與打擊非法采伐和相關貿易,從而減少相關的森林破壞、政府收人和稅收流失’促進合法和可持續發展的林業發展和貿易。
      
      (2)聯合國公約體系:CBD、UNCCD、UN-FCCC、CITES均是具有法律約束力的國際公約。CBD通過《深人審查森林生物多樣性擴大工作方案》指出,砍伐森林和森林退化是造成森林生物多樣性喪失的最重要原因。UNCCD通過《促進和加強與其他有關公約和國際組織、體制和機構的關系》指出,近年來砍伐森林、土地退化和荒漠化的速度驚人,對各國、特別是發展中國家實現可持續森林管理、全球森林目標和千年發展目標構成嚴重挑戰,特別是森林覆蓋率低的國家最為脆弱。UN-FCCC通過《森林與氣候變化》指出,氣候變化對全世界的森林和以森林為生的數百萬人帶來了非常嚴重的威脅,大量儲存在樹木、下層植被和森林土壤中的碳是導致全球變暖的溫室氣體的重要組成部分,而森林砍伐和退化是森林碳排放的主要原因。CITES通過瀕危野生動植物貿易管理、立法、執法以及發展戰略規劃、財政預決算等政策手段,打擊近年來不斷增長的野生物種非法貿易,最終實現保護和合理開發野生動植物資源。
      
      2.2.2國際刑事警察組織(INTERPOL,ICPO)
      
      2012年,ICPO和UNEP專門針對非法采伐和相關貿易問題共同發布了題為《綠色的碳:黑色貿易》(GreenCarbon:BlackTrade)的報告。首先,報告全面描述世界范圍內非法采伐和相關貿易的現狀。亞馬遜盆地、剛果盆地和東南亞地區等主要熱帶國家中有50%~90%的采伐活動是非法的,而全球范圍內每年非法木材貿易額高達300億?000億美元,占全部木材貿易的15%~30%。其次,報告詳細列舉與非法采伐有關的犯罪行為及犯罪手段,①特別強調高級別的組織犯罪和跨國犯罪作為新型的犯罪方式給國際刑警的刑事偵査與最后定罪造成困難。最后,報告提出有效地開展國際打擊與非法采伐有關的犯罪活動的建議’并且強調如果沒有一個國際層面協調的執法力度,非法伐木者和利益集團還將繼續以犧牲環境、當地經濟甚至原住民的生命為代價,追求有利可圖的貿易。
      
      2.2.3世界海關組織(WorldCustomsOrganization,wco)
      
      WCO的亞太地區情報聯絡處(RILOA/P)是對非法采伐問題有組織地開展各成員國之間海關合作最有希望實現的平臺。因此,WCO呼吁各成員國應向RILOA/P提供有關非法木材貿易的信息,并充分利用WCO新建立的國際互聯網數據庫服務平臺(ENVIRONET),通過海關及其他部門之間的合作,如實交換可疑木材貨物和文件等相關信息。同時,世界海關組織設計了雙邊協議(CMAAs)和海關行政互助諒解備忘錄兩大模板,用于各成員國之間海關能力建設領域的全面交流,以確保海關法的適用和預防打擊非法木材貿易等犯罪。
      
      2.2.4歐洲聯盟(EuropeanUnion,EU)
      
      2003年,歐盟通過《森林執法、施政與貿易(FLEGT)行動計劃》提出相應的具體措施來打擊非法采伐和相關貿易,以提高發展中國家和新興市場國家遏制非法采伐能力,減少非法采伐的林產品進入歐盟。2005年,歐盟相繼與各個木材生產國簽訂VPA,其共同點是協議國已致力于或將要致力于制定可靠的法律、行政管理體系及技術系統,建立合法性保障體系(TLAS),確認木材生產符合本國的法律規定,確保只有符合出口國國家法律的木材產品才能進入歐盟。2010年10月,歐盟理事會通過《歐盟木材法案》(EUTR),2012年7月,歐盟委員會發布《歐盟木材法案實施細則》,上述法律法規對盡職調查(DueDiligence)體系和監督機構進行檢查的性質和頻率作出詳細的規定。已于2013年3月3日正式生效的EUTR所覆蓋的產品范圍除回收產品、竹、藤、印刷品等外幾乎涵蓋了所有的木材和木制品,而不遵守法律的后果則包括罰款、査封、沒收和吊銷貿易授權等。
      
      2.2.5國際熱帶木材組織(InternationalTropicalTim?berOrganization,ITTO)
      
      ITTO是《國際熱帶木材協定》(ITTA)的實施與管理機構。該協定是國際社會通過形成生產成員和消費成員間的國際合作體制,為保護熱帶森林生態系統,實現可纖利用和養護熱帶赫及其遺傳資源而訂立的國際法律文件。2006年ITTA確認了這種合作對于改善森林法的實施和促進合法砍伐木材貿易的重要意義,其目標是促進擴大來自可持續管理森林的和合法砍伐的熱帶木材國際貿易并使之多樣化,并且促進熱帶產材森林的可纖管理。2011年’ITTO在《熱帶林經營狀況》報告中指出,2005?2010年間,通過對控制著全球熱帶雨林和熱帶木材生產的33個國家的詳細數據逐一進行采集和分析后發現,90%的熱帶林管理槲_,甚至根本沒有進行管理。
      
      2.3非政府組織層面的行動
      
      20世紀80年代以來伴隨著全球化的進程,非政府組織(Non—governmentalOrganizations,NGOs)日益廣泛地參與國際事務,它們在聯合國體系內外的作用和影響不斷增大’在各個領域里得到了不同程度的承認。近年來,非政府組織在打擊非法采伐和相關貿易、促進森林的可持續經營上也起著重要作用。
      
      3.中國對非法采伐和相關貿易問題的立場和選擇
      
      中國的崛起將使其成為21世紀早期世界上規模最大的經濟體,“中國霸權”理論導致西方國家長期以來企圖“在領土上分裂中國,在政治上顛覆中國,在戰略上遏制中國,在經濟上挫敗中國”(薩繆爾?享廷頓,2010)。最近有學者提出,木材非法采伐是由發達國家和發達國家控制的國際組織、非政府組織建構出來的一個新話語,如果中國將自己納入到當下非法采伐政治話語體系下,勢必會損害中國的國家利益(楊紅強等,2012)。上述擔憂是有一定道理的,但中國作為冷戰結束后國際體系中6個主要的強大力量之一,面對既存的事實,即非法采伐和相關貿易在全球范圍內所引發的社會、經濟和生態可持續發展方面的消極影響,必須履行國際法的義務,樹立負責任大國的形象,認真地對待非法采伐和相關貿易問題。
      
      3.1木材剛性需求與森林資源稀缺的矛盾突顯
      
      2013年是“十八大”后的第一年,在調結構促增長的形勢下,中國經濟發展形勢較好,已經成為林產品貿易大國。據統計,2013年1月至2013年12月全國林產品進出口總值為1259.91億美元(中國海關總署,2014)。中國也是森林資源短缺的國家。2014年2月,第八次全國森林資源清查(2009~2013)結果顯示,全國森林面積2.08億hm2,居世界第五位;森林蓄積量151.37億m3,居世界第六位;森林覆蓋率21.63%。然而,中國人均占有森林面積不到世界人均占有量(0.62hm2)的25%,人均森林蓄積量相當于世界人均占有蓄積量(68.54m3)的13%,森林覆蓋率遠低于世界平均水平(31%)。經濟社會發展對木材的剛性需求與森林資源稀缺性之間的矛盾短期內幾乎難以調和,而目前這種木材供需平衡問題主要通過國際進口補給的途徑來解決(孫久靈,2009)。清查結果顯示,中國木材對外依存度達50%,森林有效供給與日益增長的社會需求之間的矛盾依然突出。國家的進口資源通常會與國際經濟政治問題聯系起來,特別在目前國際間密切關注氣候變化問題的背景下,中國的木材進口已經成為影響全球環境的高度敏感問題。
      
      3.2中國面對非法采伐和相關貿易問題的堅定立場
     
        中國在國際林產品貿易中的角色近年來一直遭受來自其他國家和非政府組織的非議和指責。2012年11月,EIA在《毀滅的欲望——中國的非法木材貿易》(AppetiteforDestruction:China’sTradeinIllegalTimber)中指出,中國不僅是目前世界上最大的木材及林產品進口國、消費國和出口國,更是全球最大的非法木材交易國。將近20%的進口木材來自非法林木資源,相當于每年有價值69億美元的非法木材流人中國。2013年1月,中國木材與木制品流通協會(CTWPDA)公開發表了對EIA報告的聲明,以大量的數據和事實駁斥了報告中不切實際和不科學的說辭。聲明特別指出,中國進口木材與世界森林資源的非法采伐沒有正相關性,同時中國是世界上高度重視木材節約與合理利用的國家,而且中國政府和行業組織希望與世界各國或國際組織開展合作,共同打擊非法木材采伐及相關貿易。中國政府在打擊非法采伐和相關貿易問題上始終態度堅決,提出打擊非法采伐的七項原則,即堅持國家主權原則;堅持政府主導原則;堅持全球合作原則;堅持科學定義、評估和報告的原則;堅持社區參與并收益的原則;堅持加強森林可持續經營原則(劉金龍,2014)。2014年8月,國家林業局官員在北京召開的亞太經合組織(APEC)非法采伐與相關貿易專家組會議上表示,中國政府堅決維護合法木材貿易,嚴厲打擊木材非法采伐。
      
      3.3可持續發展戰略是中國參與打擊非法采伐和相關貿易的必然選擇
     
       國際打擊非法采伐和相關貿易的積極目標是促進森林資源與環境的可持續發展。2012年6月,聯合國可持續發展大會(“里約+20”峰會)集中討論“綠色經濟在可持續發展和消除貧困方面作用”及“可持續發展的體制框架”等兩大主題,并形成了題為《我們希望的未來》的成果文件。時任中國總理的溫家寶出席會議并發表重要演講,全面闡述中國對可持續發展國際合作的原則立場,并就推進可持續發展提出三點建議:(1)應當堅持公平公正、開放包容的發展理念;(2)應當積極探索發展綠色經濟的有效模式;(3)應當完善全球治理機制。隨后,中國發布了由國家發改委牽頭40個部門編制的《可持續發展國家報告》,預示著繼續深人實施可持續發展戰略是中國必然的選擇。
      
      3.4法治是實現可持續發展戰略的有效途徑
      
      20世紀60年代以來的法治發展狀況表明,環境法律能夠促成國際法主體在環境保護與生態、經濟和社會可持續發展方面建立持久的伙伴關系。例如2010年11月,CITES、ICPO、UNODC、WCO和WBG聯合設立打擊非法木材犯罪國際聯盟。但是,因為全球不可持續的生產和消費模式導致環境快速惡化,而且該模式仍將繼續地對人類賴以生存的生態系統產生消極影響,國際社會普遍承認現階段對環境法律的適用明顯不足。
      
      可持續發展和法治密切相關,遵守法治和尊重人權(包括與環境有關的權利)是實現可持續發展戰略的關鍵。法律的規范性、公正性、權威性、強制性、救濟性等特點決定了法治是實現可持續發展戰略的根本保證。(1)法律規定具有權威性的規范、標準和程序,促進各項決定的合法通過和有效實施;
      
      (2)公平、穩定且可預測的法律框架對確保可持續發展具有重要作用;(3)法律通過對法定機構作出的特別授權,確保此類機構運作中的包容性、透明度和問責制以開展良好的治理,并通過法律救濟的方式實現對環境侵權案件中弱勢群體的保護;(4)法律制度本身提供了多種選擇機制,允許采取干預措施推進可持續發展。21世紀,法治的主要任務就是為可持續發展的實現指明道路。
      
      4.結論
      
      從國際社會開始關注非法采伐和相關貿易問題以來,如何打擊非法采伐和相關貿易的受關注度較高,而在對由誰來打擊特別是具有法律效力的主體問題上,學界普遍說明和論證得不夠充分。國際法理論認為,國際法律關系由國際法主體、客體與內容3個要素構成。如果打擊非法采伐和相關貿易形成一種國際法律關系,國際法律關系的主體是國家及政府、政府間國際組織與部分非政府組織,客體是非法采伐和相關貿易行為,內容則是各主體應?當享有和承擔的權利和義務。而其中國際法主體問題是討論打擊非法采伐和相關貿易國際法律關系的邏輯起點和理論基礎,也是有效打擊非法采伐和相關貿易的現實依據。
      
      作者簡介:錢靜,南京林業大學經濟管理學院講師,博士研究生

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